李雯
陕西省土地工程建设集团有限责任公司商洛分公司 陕西商洛 726000
摘要：全域土地综合整治是农村土地综合整治的升级版，是在现有农村土地综合整治的基础上，对乡村生态、农业、建设空间进行全域优化布局，对高标准农田进行连片提质建设，对农村存量建设用地进行盘活利用复垦置换等。基于此，本文概述了全域土地综合整治，阐述了全域土地综合整治工作的主要目标，对全域土地综合整治存在的主要问题及其措施进行了
探讨分析。
关键词：全域土地综合整治；目标；问题；措施
一、全域土地综合整治的概述
全域土地综合整治是指以乡镇为基本实施单元，按照国土空间规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等，对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合整治的活动。全域土地综合整治是基层对土地管理和发展用地及政策需求、渴望的积极回应，不仅能促进耕地保护和土地集约节约利用，更是实施乡村振兴战略的重要平台，是推动城乡融合发展的有效途径。
二、全域土地综合整治工作的主要目标
全域土地综合整治是由中央部委牵头推进的综合整治工作，其是建立在全面调查研究和规划的基础上。按照乡镇或乡村整体开展的土地综合整治，借助土地的综合整治，重点解决乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化和生态质量退化等问题，并以此来推动乡村振兴工作的全面开展。目前在土地综合整治工作开展过程中，要结合国土空间规划、村庄规划进行，将相关指标和任务细分到每一块土地，落实可实施目标。根据实施全域土地综合整治目标要求，实施后能够有效增加耕地面积，数量不低于现有耕地面积的5%，质量不低于占用的耕地质量，新增永久基本农田面积不低于调整面积的5%，各地编制的综合整治方案都需要结合村庄的规划一并实施，实施完成后要对现有基本农田数据进行更新，对于土地综合整治完成之后新增加的建设用地，可以积极用于发展第二产业和第三产业，以此来助推农村经济的发展，和乡村振兴计划的实施。
三、全域土地综合整治存在的主要问题分析
1、全域整治理念问题。全域土地整治概念的提出已有一段时间，但真正实施的项目还相对较少，对全域土地整治也存在不同的理解和认识。有的项目涉及整治类型单一，简单包装叠加，只安排农用地整治和建设用地整治，未能做到全域规划、全域设计、全域整治的“全域、全要素”整治要求，距离“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标还有差距。
2、配套政策措施问题。目前土地整治领域已经形成了可行性研究、立项、规划预算、施工监理、验收评估和指标交易等标准体系。但随着土地整治向全域土地综合整治的转变，当前体系已不能满足发展的需要。比如缺少全域土地整治项目立项审批管理验收办法、市场化运作机制、农村闲置房屋盘活利用、全域土地整治推进机构设置等制度创新，难以确保全域土地整治有序高效推进。
3、资金问题。全域土地整治所需资金投入量大，但在具体开展过程中，缺少固定的资金来源。经过近二十年的整治，农村可复垦、可开发的潜力非常小，新增或节余的指标非常少，仅靠节余指标收益作为资金来源，很难实现资金收支平衡；另一方面，各部门、各领域的涉农及相关资金没有实现集中统一调配，未能凝聚农业、水利、自然资源等部门的建设合力，真正做到“规划一张图、资金一本账、土地一统用、政策一盘棋”，形成强大资金合力，协同推进农村基础设施建设。
4、部门协同问题。
全域土地综合整治在整治范围、整治对象、整治模式、实施主体等方面都实现了不同程度的扩展，这就要求在实施的过程中需要更多部门的参与，需要相关部门在项目所在地党委政府的领导下，统一协调，各司其职，齐抓共管。但在项目实施过程中往往出现以自然资源部门为主，财政、农业农村、水利等部门参与较少，或各部门立足自身，各自为政，缺少统一的协调和管理，使项目具有一定的局限性，不能发挥最大的效益。
四、加强全域土地综合整治的措施
1、科学规划做好全域土地综合整治工作。全域土地整治规划要与经济社会发展规划、国土空间规划、生态环境保护规划等成果有效衔接。乡镇政府按照国土空间总体规划编制的要求，依据宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则编制全域土地整治实施方案，充分考虑乡村特色、地域特征、农村实际、发展现状和功能定位，统筹谋划耕地保护、农民居住、产业发展、基础配套、生态环境等布局，推进“山水林田湖草路村”全要素整治。对开展全域土地综合整治的村，按需编制村庄规划，因地制宜确定村庄布局、统筹安排各类用地规模、合理规划功能分区，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，并明确组织管理、实施时序、项目安排、资金估算和投资来源等。
2、强化政府主导、部门协同、群众广泛参与，从而做好全域土地综合整治工作。县级政府统筹自然资源、农业农村、水利、财政和审计等部门的合力，推动责任分解、指导服务、监督检查、工程审核、绩效评估等工作落地。乡镇负责具体的组织实施，优先选择班子工作能力强、群众基础好、当地农民群众和各类权益主体具有较强参与意愿的乡镇作为整治区域。坚持农民主体地位，在项目立项实施过程中充分尊重和保障群众知情权、参与权、表达权和监督权，形成部门协同、乡镇落实、群众大力支持的务实全域土地综合整治工作体系。此外，为扎实推进全域土地综合整治工作，要辅以科学有效的全域土地综合整治考核评价体系。
3、因地制宜做好全域土地综合整治工作。全域土地综合整治工作需要考虑资源禀赋、产业特色，尊重自然、尊重差异、尊重实际，以一区一策的方式，打造不同侧重点的整治模式。一是以生态修复为重点，带动乡村有机更新。按照“宜建则建、宜耕则耕、宜林则林、宜景则景”的原则开展农业观光、乡村休闲、历史感悟、农业科普等多种形式的区域特色。二是以土地盘活为重点，带动资源配置优化。积极探索具有地域特点的农村土地制度、村级治理机制改革，推进农村宅基地“三权分置改革”。“三权分置”融入全域土地综合整治，促进农村宅基地流转、利用，并引进乡村度假、高端民宿等项目，使村集体经济壮大、农民增收致富。三是以业态培育为重点，带动乡村产业振兴。开展“土地整治+”观光旅游、现代农业建设、健康民宿、农村居住环境整治等的全域土地综合整治模式。
4、建立多元融合投资机制，做好全域土地综合整治工作。在政府加大财政资金投入的基础上，整合使用新增建设用地有偿使用费，耕地开垦费，乡村振兴相关项目资金，各部门涉农资金等用于项目建设，改变多部门、多领域的分散投资、多头建设问题。对纳入全域土地综合整治的项目要加大奖补标准，整治项目产生的补充耕地指标和增减挂钩节余指标收益全部用于项目建设。同时，要不断拓宽资金渠道，多方位引入资金。在市场环境下，通过政策引导，利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等参与项目建设。
综上所述，全域土地综合治理工作的开展，是国家结合当前社会经济和农村发展的实际而出台的一项最新政策，政策的实施有利于促进现代农业的发展，能够为现代农业发展创造非常有利的条件，因此对全域土地综合整治问题及其措施进行分析具有重要意义。
参考文献
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[2]包建铎等.全领域整治自然资源大格局助力乡村振兴[J].资源导刊，2018（08）
[3]王芳,胥国海.以全域土地整治推动乡村振兴[J].中国土地,2020(05)