许平平
芜湖市自然资源和规划局鸠江分局 安徽省芜湖市 241000
【摘要】本文以城市总体规划与土地利用总体规划协调问题为切入点，展开具体分析，并以此为依据，提出统一用地分类标准，构建监督基础数据统计机制；统一人口统计口径，完善土地利用规划编制；完善两规衔接报告制度，修订相关法律制度等解决两规协调问题的重要对策，为今后各大城市做好两项规划工作提供重要参考依据。
【关键词】城市总体规划；土地利用总体规划；协调问题；对策
【引言】随着经济发展水平的逐步提升，我国整体城市化进程不断加快，具体表现为城市人口数量逐步增加，城市规模逐步扩大，耕地面积逐步减少等。各大城市在实际落实空间规划工作期间，主要就是从城市总体规划和土地利用总体规划两方面工作入手，但是在此期间两规工作存在一定的协调问题。两规工作之间具有紧密关联，为了能够增强二者之间的协调性，就要对土地资源进行充分应用。本文从城市总体规划与土地利用总体规划之间存在的协调问题入手，展开阐述，针对如何有效解决两规协调问题进行深人探讨。
1城市总体规划与土地利用总体规划协调问题
1.1两规规化范围存在差异
以行政区域为依据进行划分，通常状况下都会将土地利用总体规划划分为过、省、市、县、乡五个不同级别；如果从空间范围的角度进行分析，两规之间与局部和整体之间的关系具有相似性，但是城市规划控制区却无法覆盖行政辖区的全部土地。但是仍然有相关人员认为用局部与整体的关系来形容两规关系，比较片面，主要就是因为在《城市规划法》中，已经明确指出城市以及县级政府所在区域的总体规划，其具体包括市、县行政区域域镇体系规划等方面的内容。
1.2两规规划编制思路存在差异
城市总体规划编制思路：缺乏规划性控制指标，城市地区在发展规模和思路方面要与经济、历史、资源等各项因素进行结合[1]。但是城市发展目标与发展规模并没有对耕地、基本农田保护方面的各项因素进行分析。土地利用总体规划编制思路：其控制指标主要包括建设占有耕地面积、净增耕地面积，而更多的就是无控制规划。在受到土地管理体制等多种不同因素的影响之后，就会使两规规划在编制思路方面产生一定差异
1.3两规人口统计口径存在差异
在土地利用总体规划方面，城镇人口主要就是指城市和城镇区域范围的常住人口，但是不包括相应的流动人口；在城市总体规划方面，城市人口不仅包括居住在建成区的农非业户籍人口、农业户籍人口，还包括在城市中居住已经超过一年的暂住人口等。两规人口统计口径存在差异，其中城市总体规划会更加显著，进而就会对城市用地面积产生影响。
2解决城市总体规划与土地利用总体规划协调问题的对策
2.1统一用地分类标准，构建监督基础数据统计机制
在实际对市或是县等区域总体规划进行编制期间，始终都要将“城乡全覆盖、空间一张图”最为城市总体规划和土地利用总体规划之间的衔接因素，并要将市或是县行政区域作为具体统计的范围，之后再对市或是县的用地总规模进行统一核算，参照最新的土地变更调查图和最新的遥感图进行叠加，从而形成与市或是县总体规划现状相符的基础性图件[2]。
为了能够有需要解决两规问题，始终都要以城市总体规划的用地分类标准为主；而非建设用地始终以大土地利用总体规划的分类标准为主，并要对城乡统一的用地分类标准进行整合。我国国土资源部门每年的土地变更调查数据都处于动态变化的状态，具有全面覆盖型，两规工作人员离不开该项数据的支持；编制规化方案部门也要定期与国土资源部门进行沟通，并要对行政区域内部的建设用地总规模进行全面核对，逐步构建年度基础数据统计机制，进而真正使两规在建设用地的统计方面做到协调统一。
图一：城市总体规划流程图
2.2统一人口统计口径，完善土地利用规划编制
能否精准对城市总体规划、土地利用总体规划人口规模进行预测，与能否对建设用地规模进行预测具体直接关联。在落实两规协调工作期间，最重要的就是要在人口统计口径方面具有统一性，如要统一的采用公安局、统计局、计生委等部门提供的相应数据；并且两规人口规模统计所在的行政区域范围也要保持一致性，如都以城市所在区镇的市区人口（城镇人口）为依据，这样两规人口统计所运用的数据都是一样的，有助于全面提升规划建设人均用地指标的合理性。
逐步完善土地利用规划编制，是解决两规协调问题的重要举措，严格按照规定制度补充土地利用规划编制不足，并要对实际编制的具体内容进行严格审查，引导城市规划编制工作向规范化、权威性、专业性方向转变；但是对土地利用总体规划编制进行分析，法律制度并没有对编制结构做出比较严格的规定[3]。在此种状况下，就会降低规划编制的门槛，使土地利用总体规划形式向多样化方向发展，进而就会对实际规划质量造成严重影响。为了能够进一步增强土地利用总体规划的权威性，就要及时摆脱始终以城市规划为核心的趋势，不断完善土地利用规划编制。
2.3完善两规衔接报告制度，修订相关法律制度
充分利用芜湖市自然资源和规划局鸠江分局两规工作经验，做好每个市编制总体规划工作，并要同步完成《“两规”衔接报告》编制工作，在获取最终规划成果的之后要及时向上进行审批。在实际落实两规衔接工作期间，坚持“总量平衡、分步衔接、侧重近期、留有余地”原则。其中“总量平衡”具体就是指以资源环境容量、耕地占补平衡要求为依据，落实用地控制规模工作；“分步衔接”就是指严格占一补一的要求，实现近期和远期滚动平衡；“侧重近期”主要就是将实现总量平衡条件为基础条件，最大程度上保障近期建设空间有效性；“留有余地”就是在实际落实上级部门下达的规划指令期间，在规划用地周围规划一定的弹性增长空间，从而保证在后续安排农村建设用地复垦增加的用地指标有效性。除此之外，还要对相关的法律制度进行完善和修订，筹备并颁布《土地规划法》，对城乡各部门进行的两规工作进行统一管理，从而促进我国各个区域经济协调发展。
结束语：
总之，城市总体规划和土地利用总体规划之间既存在紧密关联，又在协调性方面存在一定差别，通过对两规进行协调和衔接，保证人口统计以及用地规模一致性，在解决两规协调问题的基础上，最大程度上满足我国国民经济发展需求。各大城市为了能够实现可持续发展，目标，就要做好两规协调工作，充分利用土地资源做好各项规划工作。
参考文献：
[1]宋文龙.浅析城市规划与土地利用总体规划的协调[J].城市建设理论研究(电子版),2020(15):8.
[2]笪玮,秦进.城市化过程中土地利用总体规划与城市规划协调的思考[J].中华建设,2020(05):82-83.
[3]孙伟,李昆,谢玉静,王祥荣.中国特大城市空间规划中生态系统服务概念的应用状况、原因及对策研究——基于北京和上海城市总体规划的文本分析[J].上海城市规划,2020(01):34-41.