杨坤
中国人民解放军93204部队，北京 100068
摘要:1997年国家颁布的《建筑法》确立了EPC的法律地位，随后陆续出台配套措施予以引导鼓励，促进国内建筑业整体水平提升，加快与国际建设工程环境接轨。在国家大力倡导下，大型建筑业企业在国内外市场积极实践，取得了长足发展。本文通过分析EPC模式在政府投资项目中的实施背景，分析推行EPC模式的有利因素和发展趋势，提出了当前政府投资项目采用EPC模式存在的问题和面临挑战。
关键词:政府投资 EPC 趋势 挑战
一、政府投资项目推行EPC模式的背景
1992年原建设部确定设计单位进行工程总承包管理有关规定以来，国内工程建设EPC模式经历了两次大的发展，第一次是我国加入世贸组织后，随着国际EPC企业进入国内承揽业务，我国一批大型建筑业企业也开始走向国际市场，为了鼓励发展、规范市场秩序，国家先后出台了一系列指导意见和合同示范文本等法规措施，明确了总承包的主要方式，界定了发承包双方的权利义务，国内EPC模式逐步走出摸索阶段；第二次是倡导“一带一路”以来，建筑业企业产能输出带动EPC企业迅速发展，积累了丰富的实践经验，住房和城乡建设部、国家发改委联合出台了《建设项目工程总承包管理规范》(以下称“管理规范”)《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计量和计价规范(征求意见稿)》(以下称“计价规范”)《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(以下称“管理办法”)等法规，打通了设计单位与施工单位同等级资质互渠道，确定了各阶段发承包和计量计价依据，奠定了EPC业务法规基础，鼓励设计和施工单位开展EPC业务。
二、政府投资项目采用EPC模式的有利因素
政府投资项目采用EPC模式是行业发展的趋势。第一，从承建企业来看，EPC模式的特点是发挥企业自身综合优势，通过设计优化、施工成本管理、与专业承包商和材料供应商建立战略合作伙伴关系等方式有效压缩工程成本，利用丰富的工程实践经验和较强的抗风险能力获得工程风险收益，通过设计、采购、施工交叉开展缩短建设周期，较常规设计加施工模式获得更大的工期、质量和投资收益，提升企业综合竞争力，是建筑业企业走向更强的必由之路。第二，从建设单位来看，随着工程建设行业快速发展，建设项目功能和建设条件越来越复杂，建设方在项目功能、规模、建设周期和项目品质方面的需求越来越高。政府投资项目建设规模大、周期长、专业综合性强，未来建设发展对时间和空间条件方面的需求越来越高。相反，作为工程建设组织管理单位，现有政府代建机构的力量规模和技术储备不足，难以满足建设管理需要，各级在进度、质量、投资等风险控制方面捉襟见肘，建设单位对项目产品需求水平与自身管理能力之间的矛盾越来越突出，在这种情况下，采用EPC一体化发包模式组织大型复杂建设项目是政府投资项目与EPC企业的双赢选择。
三、政府投资项目采用EPC模式的风险挑战
(一)法规依据不充分
一是确定发包阶段难。
当前，政府投资项目，设计作业堆积是影响整个进度的重要因素，采用EPC模式将初步设计与施工一体发包，可有效缓解此难题。但是，《管理办法》和《导则》明确:采用工程总承包方式的建设项目(政府投资)，应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。据此，政府投资项目只允许从施工图设计开始采用EPC发包，初步设计与EPC企业搭接的问题无法通过现有法规彻底解决。二是计量计价依据不完整。《计价规范》是目前唯一可作为EPC业务计量计价的法规依据，尚处于征求意见阶段，其作为发包依据的EPC计价清单指标体系发展还不充分，据此编制投标限价风险较大。三是制约合同有效履行的因素多。现有国家各项法规之间对项目权责界定不统一，比如:《建设项目工程总承包合同示范文本(试行)》《建设项目工程总承包合同示范文本(征求意见稿)》(以下称“合同示范文本”)明确发包人提供的设计所需项目基础资料的真实性、准确性、齐全性和及时性由发包人负责，而《计价规范》明确发包人对这些资料的准确性、充分性和完整性不承担责任，法规依据不统一给合同有效履行带来了纠纷隐患。再从各省市和公路行业EPC业务推广情况看，大部分EPC发包合同仍属于“准信任”模式，合同签订后建设方采取了预算后审、施工图预算审批等手段介入，压缩承包商对项目的控制权，导致EPC企业积极性不高、实际效率低下，再加上发承包双方契约意识不强，合同约定常受到行政干预等多方面因素影响，最终工期和质量控制效果与EPC模式初衷相悖。
(二)实践运用不成熟
一是针对不同类型的政府投资项目特点，EPC模式与PC模式的优劣还需经实践验证。EPC模式的突出优势是质量工期保证和风险转移，代价是付出相对于PC发包模式更多的利润和项目控制权，一般适用于工期紧、技术复杂的大型建设项目。但是，针对建设需求简单、设计施工技术成熟、工期相对可控的项目，采用EPC模式是否有利于统筹平衡工期、投资和质量等，必须经过实践验证后明确应对机制，避免实施当中“一刀切”。二是EPC模式“互信”环境还不够成熟。追求利润是EPC企业的本质属性，若政府代建机构参与项目实施过多势必影响其主动性，但若参与监管不足又必然影响建设质量效益，参与程度主要取决于市场诚信环境。EPC模式在西方国家之所以应用广泛，得益于发承包双方在互守合约方面高度一致，以及当地建设过程监督法律体系完善，业主通过详细的合同文本和严格的执行力，在保证工期和质量方面采取了市场禁入、巨额索赔等有效措施，致使EPC企业违约成本巨大。显然，国内市场在遵守法律和合约约束方面还处于“准信任”阶段，比如:EPC企业在设计阶段度设计，作为实施过程中的优化空间，获取额外利润等。
(三)市场因素不确定
一是EPC企业管理模式和能力水平有短板。当前国内EPC承包模式主要有两种，一种是以大型国企、央企为代表的综合性建筑企业，下设二级勘察设计和施工企业，总体实力较强；另一种模式是以施工(勘察设计)企业为主，与其他勘察设计(施工)企业组成联合体承建项目。两者共同特点是自身行业优势突出，各自在航空、石化、交通、电力、工业建筑、房屋建筑等领域承建经验丰富，但跨领域承建政府投资项目时技术储备水平良莠不齐，如果把建设项目批量发包给一个EPC企业，将给建设质量带来较大隐患。另，从近年实践看，无论是大型建筑企业抽组二级单位临时组建EPC项目部，还是设计、施工企业组成联合体，受投入的人力、财力和现场组织形式等影响，部分项目承建方式仍然属于简单的设计加施工，没有真正通过交叉搭接实现工期节约，也存在EPC企业为了节约成本违规分包挂靠等问题。二是EPC模式一定程度上影响市场充分竞争。政府投资项目采用EPC模式，有利于推动建设项目整体快速推进，但EPC企业容易通过掌握政府任务渠道占领稳固市场，形成垄断优势，阻碍其他优秀企业参与建设，影响市场竞争环境发展。