田晔
（湖南天地人律师事务所 湖南省 长沙市 410001）
摘要：通过介绍我国地方立法权的发展历程和现状，指出我国地方立法权存在行使主体范围过宽、行使过程中存在越权现象、立法程序不完善等问题，地方立法权运用不当，产生这些问题的原因有：价值取向和立法理念的偏差，权力行使缺乏成本效益分析，权力行使过程中缺乏有效监督。此外，上级人民代表大会常务委员会还应当加强上级人民代表大会常务委员会对下级人民代表大会立法的备案审查工作，加强对下级人民代表大会法规和规范性文件的备案审查同级政府，完善地方立法监督机制。
关键词：地方立法；中央立法；立法权
第1章 我国地方立法权的现状及存在的问题
1.1地方立法权的现状分析
1.1.1 地方立法的法律规定
1954年9月20日，中国第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《国务院组织法》和《地方组织法》，标志着中央与地方管理体制关系正式确立。1956年10月，国务院制定颁布了《国务院关于完善国家行政体制的决议》，首次明确了中央和省、省、市、县、乡的行政权力划分。行政权力划分扩大了各级地方政府的行政和财政权力。这一阶段为我国地方立法权的确立奠定了理论基础和前提。
现阶段，随着改革开放，中央与地方的关系发生了很大变化。中国已经从中央高度集中的模式逐步下放权力。中央与地方关系改革的主要思路是中央下放权力给地方，扩大省市地方政府的人事权和财权，把地方立法权交给省级政府，完全放弃过去中央一级的立法体制。
1.1.2 地方立法的主体
地方政府主要针对三类事项制定地方性法规。第一类是执行上级国家机关指定的法律规范，必须根据本地区的实际情况制定；第二类是地方事务；第三类是在没有中央立法的情况下，需要由本地区规范的事项，但中央政府专属的立法事项除外。
1.1.3 地方立法的基本范围
地方人民代表大会制定和修改地方性法律法规的权力。这一权力来源于宪法、地方组织法和立法法的直接规定。虽然地方立法机关制定的地方性法律法规的效力水平低于宪法、法律、行政法规在中国法律体系中的效力水平，不应与上位法相冲突，地方性法律法规是相辅相成的，在贯彻落实宪法、法律、行政法规的内容和精神方面发挥着详细而完整的作用。
1.3地方立法权在实施中存在的问题
1.3.1 地方立法权行使主体范围过于宽泛
根据《立法法》、《中华人民共和国各级人民代表大会组织法》和《规章制定程序条例》的有关规定，地方立法权主体分为三类：一是省、自治区、直辖市人民政府；二是省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市；三是省、自治区人民政府工作部门，直辖市和下级人民政府。
1.3.2 地方立法权行使过程中存在越权现象
《立法法》和《宪法》等有关地方立法权的法律法规没有明确划分地方立法权与其他立法机关的立法权，导致地方政府立法越权现象。越权现象主要表现在地方立法体制内的越权和地方立法对立法机关的越权。
1.3.3 地方立法权立法程序不完善
地方立法在起草过程中存在一些问题。目前，我国地方立法从立法规划的确定到立法草案的提出，基本上都是由政府主导或执行的。
由于政府部门不是专业立法机构，对法律理论和法律前沿发展的理解和掌握不如专门立法机构，一些地方政府立法机关的工作人员甚至根本不懂法律。因此，把地方立法工作的年度计划交给地方政府是不合理的。更有甚者，一些地方政府在制定地方立法工作年度计划的过程中，不愿投入太多的时间和精力。
第2章 我国地方立法权的修改及完善
2.1地方立法权扩容
我国现行的立法体制可以概括为“一元两级多层次”，其中“两级”是指中央立法和地方立法两级。按照原“立法权”的规定，地方立法权主体中有“经国务院批准的大城市”，经国务院批准后享有立法权。
2.2正确处理好中央立法与地方立法的关系
作为一个统一的国家，中国的立法体制比联邦制更加集中。地方立法权是一种自上而下的权力分配，地方立法权的范围和限度的关键在于对中央立法权的制约。然而，由于中央与地方立法权划分不清，中央与地方立法权始终处于一个不断变化、消长的过程中。例如，新“立法权”的修改，限制了设区市在“城市建设管理、环境保护、历史文化”方面只享有地方立法权，但是否有明确的具体界限。
2.3正确处理好党的领导与地方立法的关系
在执政策略转变后有所改善，但仍需进一步改革。在这一改革过程中，我们应注意以下几个问题：一是要看到执政党在立法中的重要作用，但执政党在立法中的主要作用应是以其原则和政策指导立法，而不是直接干预和参与立法；第二，作为立法机关主体的权力机关应成为事实上的权力第三，党在立法过程中所享有的权力不应超出立法建议的范围、立法权的行使和立法机关的活动。第四，体现党对立法的领导制度。党的立法权的范围和程序必须合法化、程序化、具体化。
3结语
党的政策只有经过审议和表决，遵循少数服从多数的原则，符合一定的立法技术要求，才能有国家意志，才能得到贯彻执行的强制性保障。因此，党领导下的立法既要重视正确政策的作用，也要看到政策缺乏规范性和保障性。在可行的条件下，政策需要及时升格为法律，并通过法律实施。
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