乔牧
盘山县城乡一体化发展服务中心 124100
摘要：我国现行空间性规划主要包括土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划和环境功能区划等。其中，土地利用总体规划主要通过“国家—省—市—县—乡”五级规划体系，自上而下的刚性指标传导，落实资源要素“量”的控制；城乡规划主要通过“城镇体系规划—总体规划—（分区规划）—详细规划”的规划体系，进行空间要素传导，落实资源要素“布局”的控制；主体功能区规划主要在国家和省级层面编制，以财政政策调控为实施抓手；环境功能区划主要在省级和市级层面编制，以负面清单方式约束建设行为。
关键词：国土空间规划；传导体系；实施机制
引言
随着社会不断发展，人类对时空系统的原始认知点也开始扩展，形成了由基本的认知理论构建的认知轴线，最终形成了特定的认知主体对时空系统的认知域，这一认知域模型呈圆锥状。因为时空系统十分复杂，而且认知主体又是多元化的，因此同一个空间域上分布了大量的认知点。这些认知点会沿着相应的认知轴线形成认知域，这些认知域之间又存在较大的差异性。
1国土空间规划概述
国土空间规划的目的是为解决各项发展问题而形成的国土空间开发导向，通过对主体功能区的建设，实现对我国市场经济整体结构的战略性调整，遵循以人为本发展理念，持续转变经济发展方式，强化政府区域调控力度。同时，对各处功能区域的功能定位进行明确，最终实现结合实际发展情况与需求、调整国土空间战略格局的目的。在新时期时代背景下，国土空间规划的实现应遵循以下准则：①集约发展。合理划定各处生态保护区域，遵循以人为本发展理念，从源头上扭转生态环境恶化的发展趋势，集中开发资源。②分类引导。综合分析各区域发展现状、资源配置结构以及核心发展潜力，优先构建集开发以及保护目标于一体的国土空间体系，根据资源环境承载能力确定分区功能定位，明确资源开发利用原则及框架。③凝聚共识。各级政府部门应凝聚共识，统一国土空间规划及发展理念，确定所制定战略布局规划及发展目标得到贯彻落实。
2现行空间性规划传导机制存在的问题
2.1规划事权与公共事权不对应
事权指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，政府公共事权与规划事权协调一致，规划才能有效实施。现行空间性规划强制性内容均须上级政府审批监督，实际上这些内容中有很大一部分属于地方政府公共事务，由本级政府自行掌握实施更为适宜。如：城市总体规划绿地图斑遥感督察，从规划事权上看，规划确定的绿线是强制性内容，属于上级行政主管部门督察范畴。但从公共事权上看，编制实施详细规划、投资建设城市绿化公园是地方事务。由于总体规划的尺度过于宏观，地方政府在详细规划编制中，对总体规划确定的绿地图斑进行布局调整也属情理之中，却造成了违规的现象。
2.2配套法律保障体系有待完善
自国务院印发《全国主体功能区规划》至今，虽然已完成大量准备工作，并取得诸多显著成果，如建设太原城市群、培育中西部城市群，等等。但相关法律法规尚不完善，仍未形成全面化的法律体系，难以为国土空间规划的编制、各项具体建设工作的开展提供明确参照与法律支持。这一问题的主要表现形式包括：国土规划立法滞后、部分法律条例相互冲突、规范内容模糊不清、缺乏主干法律体系等问题。以此为诱因，导致部分地方政府及主管部门的国土空间规划理念较为僵化，缺乏规划重心。例如，在我国现行的《土地管理法》当中，土地利用规划章节的具体条例内容较为模糊，没有对各级国土空间规划方案的实施流程、相关要求进行明确规定。从宏观发展及建设监督来看，尚未构建起统一化、标准化、全面适用的法律体系。
3国土空间规划传导的总体策略
3.1健全国土空间规划体系
在新时期背景下应结合我国实际国情，及早构建起较为健全的国土空间规划体系，完善结构框架、明确界定各部门职能范围、统一国土空间规划战略目标及发展理念，确保各层级之间的紧密衔接、国土空间规划得到贯彻落实。对这一目的的实现，应做到以下几点：横向协调。对相关部门的组织结构进行优化完善，明确各部门机构的具体职责范围、统一国土空间规划的编制标准及实施要求，确保各规划从属关系以及横向协调保持稳定一致。在国土空间规划编制、实施过程中，各政府部门及工作人员应强调为耕地红线、城建线以及生态线提供有力保护，将其作为国土空间规划，乃至明确国土空间开发思路、确定开发模式的核心基础。无论出于任何角度，都禁止跨越以上“红线”。当出现跨越“红线”问题时，根据职责体系，对相关部门机构及主管人员进行追责处理。
3.2建立层次分明、协调互补的编制体系
我国国土空间规划编制体系为“五级三类”构架。纵向上，各级规划应注重空间尺度，由粗到细，一个层级的规划既要延续深化上位规划的刚性内容，同时也要为下位规划延续深化预留空间。横向上，各类规划各有侧重、协调互补。总体规划体现战略性，落实国家重大决策部署，对空间发展做出战略性、系统性安排；专项规划体现专一性，对重要领域和区域进行补充和深化完善；详细规划体现实施性，落实总体规划的强制性内容，指导建设实施。
结束语
综上所述，在新时期背景下，推进国土空间规划工作是解决资源开发强度过大、生态环境恶化程度加剧、耕地总量减少等问题的主要途径。因此，各级政府部门应深入了解规划推进过程中所面临的各项问题，积极解决发展中面对的各类问题，综合统筹、全面掌握国土空间开发工作，充分发挥国土空间规划的约束性、战略性以及基础性特征优势。
参考文献
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