杨兵1??唐瑞2
1.机械工业第六设计研究院有限公司??450000
2.河南省交通规划设计研究院股份有限公司? 450000
[摘 要]结合国土空间规划对我国社会经济健康发展的重要作用，以及其保护生态环境、优化国土空间开发格局和推进空间治理现代化等多重任务，在总结国内外国土空间规划的发展历程基础之上，提出国土空间规划需要解决的几个重要问题，展望在中国特色社会主义时期下国土空间规划的发展新趋势。
[关键词]国土空间规划；空间规划；生态
[引言] 针对各种激烈竞争中的空间发展无序、资源枯竭、环境恶化而产生的矛盾，国家级层面要进行大区域调控基础设施布局与资源环境的系统保护与利用，土地供给和建设控制是一种空间治理的重要手段。许多经济发达国家根据自身的国情形成了各有特色的国家级空间管制方法。中国面对城乡建设转型升级的空间重组、高铁等重大基础建设的机遇以及国际竞争加剧、全球生态环境恶化的挑战，还有土地经济带来的经济安全风险等，开展国家国土空间规划势在必行。
1、国土空间规划的概念和内涵
国土空间规划不是简单的城市规划、土地利用规划或主体功能区规划的延伸，也不是简单的“多规合一”产物，而是“区域整体”的谋划。它是一种新的规划类型，“多规合一”成果不能等同于国土空间规划。整体是构成一个事物的相关局部的总和，但不能误解为独立的、自我的、先验的局部之和。
从国土空间发展的历史逻辑、功能逻辑、整体逻辑和现实逻辑看，可将国土空间规划的概念表达如下：以自然资源调查评价为基础，以动态演化的国土空间为对象，以协调人与自然共生为主线，以优化空间结构、提升空间效率和提高空间品质为核心，对土地利用、设施布局、开发秩序、资源配置等全要素所做的整体性部署和策略性安排，并将之付诸实施和进行治理的过程性活动。按照简明性原则，也可以做如下定义：国土空间规划是对国土空间有效保护、有序开发、高效利用和高品质建设的整体性谋划和有目的行动。
2、我国国土空间规划的发展历程及其重要作用
我国国土空间规划的思想、实践可谓源远流长，纵观新中国成立以来的国土空间规划历程，可划分为了3个阶段。改革开放初期，土地利用为主导的规划思想，旨在科学开发土地利用资源，促进我国农业发展；随着我国工业化进程的加速，城镇化的不断推进，规划思路主要以城镇和区域为主，旨在促进城镇化和工业化的发展；而现阶段，我国进入全面建成小康社会决胜阶段，以空间规划为主导，生态文明建设为中心，旨在促进我国的可持续发展。从1987年，国家出台《国土规划编制办法》，确定了国土规划的主要任务；1990年，由当时的国家计委组织编写了《全国国土总体规划纲要（草案）》，就国土开发中水资源、耕地资源、城市化等问题提出了相应对策，并提出了资源承载能力、未利用土地开发等有待进一步研究的问题；21世纪初，国土资源部先后下发了《关于国土规划试点工作有关问题的通知》、《关于在新疆、辽宁开展国土规划试点工作的通知》等文件，先后在天津、辽宁、广东、福建等地开展了省级国土规划试点；2010年，《全国主体功能区规划（2011~2020年）》发布，规划立足区域资源禀赋，区分主导功能，为国土空间规划工作提供了有益探索，到2018年11月，各地自然资源主管部门相继亮相，自中国自然资源部在北京挂牌之后，各级省市、自治区的相关部门改革工作也相继展开。截止2018年11月，31个省及直辖市的自然资源主管部门相继挂牌。
2018年11月，中共中央、国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，明确了新时代国家新规划体系：发展规划是一级政府的“一本规划”，国土空间规划则是一级政府的“一张图”。发展规划和国土空间规划互为依托，相得益彰。通过这一制度安排，实现“一级政府，一本规划、一张蓝图”绘到底的规划制度改革目标。2019年1月4日土地管理法的修正案明确规定，国土空间规划作为各类开发建设活动的基本依据，可以替代城市总体规划和土地利用总体规划。2019年1月23日中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，指出国土空间规划是主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的融合。可以看出，在国家层面，空间规划的基础性地位不断得到巩固，国土空间规划将以“多规合一”为抓手，不断整合主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等的规划内容。
3、新时期国土空间规划要解决的问题
3.1如何建构理论和范式？如何准确把握规划的时空性和时代性；如何建构新时代空间规划的理论逻辑、技术方法和法律支撑体系；如何摒弃路径依赖，重构符合时代发展需要的空间规划新体系和新范式。如何寻找人与自然共生的新路径，始终站位整体发展和人的需要，建设山水林田湖草生命共同体，推动高质量生产和高品质生活。简言之，新时代如何有新规划。
3.2如何确定规划主导思想？到底是按照市场配置资源的要求来确定国土空间规划大格局，还是强化政府引导下的约束性管理？如何处理好市场和规划之间的关系？如何认清城市和地方之间的竞争格局？如何处理好发展、保护及资源有效利用之间的关系？这些都是需要认真考虑的问题。
3.3如何划定生态红线？原来耕地、林地、草地、水域等不同部门的调查标准、时点、精度不一致，造成了矛盾冲突；以往生态保护红线划定对于划定过程中出现的大量生态保护红线与永久基本农田、村镇建设、矿业权、人工商品林之间的矛盾冲突，未提出解决方案；另外，三条控制线划定与交通、水利、能源、旅游等规划衔接不够，存在空间冲突，导致部分基础设施建设落地存在困难。如何将确定的生态保护红线叠加图，通过边界处理、现状与规划衔接、跨区域协调、上下对接等步骤，确定生态保护红线边界？
3.4如何建构“双评价”？“双评价”作为国土空间规划编制的参考依据和基础性工作，不仅为规划编制提供基础底图、确定关键参数，同时还用于规划实施的动态评估，对规划的实施状况及区域承载力和开发适宜性的变化情况进行监测评估。另外，“双评价”给出的控制性约束参数，可以通过功能降尺度传导实现自上而下的规划管控，将不同层级的规划有机衔接形成统一体系。但是实践中的“双评价”，主观性和随意性较强，统一性和可重复性较差。如何建构“双评价”比较完整的理论框架和评价体系，充分论证“双评价”的必要性、可行性和科学性，改进“双评价”框架和相关计算方法，改进“双评价”类型和等级划分方案，推动“双评价”与空间管制、空间治理相结合，未来还任重而道远。
[思考]国土空间规划对于人与自然，秉持一种人与自然和谐、生命共同体的理念。这种思维方式，不孤立地看人类及居民点，而是将其与自然看作生命共同体；也不孤立地看山、看水、看林、看田，而是将山水林田湖草看作生命共同体。因此，国土空间规划倡导人与自然和谐共生，倡导山水林田湖草系统治理。国土空间规划对于发展保护，秉持一种发展与保护并重的理念。国土空间规划不像原有的城乡规划，重于支持城市发展建设而轻于保护资源环境；也不像原有的土地利用规划，长于保护耕地等国土资源而弱于支持区域发展。可是，发展和保护是对立统一的关系，没有发展的保护，也没有保护的发展。作为空间规划之集大成者，国土空间规划融合了主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等空间性规划，扬各家之长、避各家之短，更便于处理保护与发展关系。处理好发展与保护的关系，是国土空间规划的使命。
[参考文献]
[1] 阳柳凤.区域性国土空间规划编制的新思路[J].中国土地，2016（11）：23-24.
[2] 向亚丽，杨浩锋.新时期国土空间规划存在的问题及对策[J].江西农业，2017（10）：107～108.