李容娟
陕西省西咸新区秦汉新城规划建设局 712000
摘要：近年，国内地下综合管廊建设如火如荼，但也存在较多问题。文章通过研究国内地下综合管廊建设出现的问题和遇到的困境，提出了未来发展对策和路径。
关键词：地下综合管廊建设；存在问题；对策分析
2019年底，我国城市化率已超过59%[1]，城市化进程日新月异，但作为城市“里子工程”的地下管网却严重滞后。各类市政地下管线在增容扩容、维修更新过程中，频繁开挖、修复城市道路，形成无数“马路拉链”，影响了道路使用年限及道路美观，更为严重的是，在施工过程中各类事故时有发生，造成的经济损失惊人，许多城市还出现建设用地紧张、雨季内涝严重、环境污染加剧等问题，建设地下综合管廊是解决这些问题的一种行之有效的方式。
1、国内地下综合管廊建设现状
建设部早在2005年就在其工作要点里就提出：“研究制定地下管线综合建设和管理的政策，减少道路重复开挖率，推广共同沟和地下管廊建设和管理经验”。2014年以前，我国在上海、北京、广州等城市均有地下综合管廊建设，但规模都较小。2014年，随着国务院办公厅、住建部等部委地下综合管廊政策密集出台并从法律法规、技术、建设、融资等方面不断规范和完善，综合管廊开始在我国蓬勃发展。截止到2015年底我国已建和在建管廊1600km，按照发展规划，一直到十三五末每年都是以近2000km的规模发展，最终将超过10000km的规模。2015年至2017年，住建部与财政部将36座大中型城市作为地下综合管廊建设试点城市，并根据城市规模每年给予资金补助和奖励。在国家法律法规、技术和资金支持下，我国即将成为名副其实的地下综合管廊超级大国。
2、地下综合管廊建设中存在的问题
地下综合管廊在我国如火如荼建设的同时，我国在综合管廊建设、管理、运营等方面的立法、运营模式建立等方面还非常滞后，目前还没有形成一套较为完整及成熟的制度体系，缺乏可以参照的综合管廊建设全寿命周期的相关管理办法样板，成为综合管廊建设大规模推进的瓶颈。
2.1法律法规不健全
与地下综合管廊相关的法律、法规、规范等应在管廊建设之前确立，明确地下综合管廊的权属关系、运营模式等，但我国的地下综合管廊建设在立法上还处于摸索阶段,法律法规还不完善，尚未形成统一的全国性的法规体系,无较强操作性的地方政府管理条例、办法，不可避免的给地下综合管廊建设以及后期的使用和运营管理造成了很多行政体制上的麻烦和障碍，极大地阻碍了地下综合管廊在我国的推广。
2.2收费机制不健全
国办发【2015】61号明确规定地下综合管廊实行有偿使用，入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费。发改价格【2015】2754号进一步明确入廊费主要用于弥补管廊建设成本，由入廊管线单位向管廊建设运营单位一次性支付或分期支付，日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出，由入廊管线单位按确定的计费周期向管廊运营单位逐期支付，但如何收费，收多少费用并不明朗。截止目前，我国广州上海等多数城市地下综合管廊均免费入廊，仅有厦门合肥等少数几个城市颁布了入廊费和日常维护费标准，但某一地区的标准不具有广泛的适用性。由于入廊费和有偿使用费缺乏科学的收费标准，不仅影响了管线单位的入廊积极性，还给地方财政造成了沉重负担。
2.3运营管理困难
目前我国城市市政管线的建设大都还是“谁使用谁投资，谁拥有谁管理”,各管线产权单位如需维修或更新管线,需向行政主管部门提出申请并承担相应费用。各专业管线进入地下综合管廊后,在缺乏强有力的统一领导、协调机制和法制保障情况下，无论由哪个管线单位牵头管理，采取哪种管理模式，都难以得到其他相关部门的有力配合，必然造成多头管理的局面。目前，体制上没有明确规定,也没有行政依据可供参照,由谁管，怎么管已成为地下综合管廊在运营管理中面临的主要问题。
3、解决地下综合管廊建设问题的对策
为了解决以上我国地下综合管廊建设、运营管理存在的问题，加快管廊建设，通过对上述问题进行分析，提出对应解决策略。
3.1政府主导立法
要做到持续性建设和规范化运营维护管理，须借鉴综合管廊建设先进国家立法为先的理念，制定适应性强的地方性法规。首先，立法确定管廊的社会物品定位，准公共物品属性就决定了地下综合管廊不仅可以依靠政府财政支出提供，还可以通过委托经营、授权经营等多种方式提供；其次，立法确定地下空间资源权属归于国家，打破了长期以来专业管线单位免费占用地下空间的现状，直接提高了专业管线产权单位直埋敷设成本，促使专业管线进入地下综合管廊；再次，立法明确处罚，已建成的地下综合管廊预留有专业管线位置的，专业管线必须进入管廊，专业管线单位在地下综合管廊以外的位置申请新建管线的,规划部门不得许可审批,建设主管部门不得施工许可审批,市政道路管理部门不得掘路许可审批，政府职能部门工作人员违法规审批须受到政纪处分，若专业管线单位违法未批先建，对管线单位进行行政处罚并要求管线单位恢复原状。
3.2制定兼顾各受益方的收费定价机制
地下综合管廊建成运营后，政府部门、专业管线单位、社会大众均会从中受益。按照“谁受益，谁付费”原则[2]，政府部门、专业管线单位及社会大众均应付费使用。政府部门为了回收建设成本，偿还银行利息并获得长期稳定的回报，期望地下综合管廊收费科学合理，均衡考虑缴费单位利益。入廊的专业管线单位为了保持原有利润并转移入廊费和日常维护管理费用压力，势必会期望通过提高水电气热等价格将压力转嫁给下游使用者。地下综合管廊的建设费用和运营维护管理费用最终是由社会公众承担，所以，社会公众希望收费越低越好。
政府部门作为地下综合管廊的发起人和主要受益人以及社会大众的代表人，在出现管廊空置、入廊管线较少、经济收益低而分摊费用高的民生管线情况下，通过由政府部门全额出资、财政支出补贴、代为支付一定比例分摊费用的方式来保证管廊正常运营维护，以上几部分财政支出即可视为政府部门作为地下综合管廊受益主体而分摊的费用；对于入廊管线单位来说，需同时考虑管线当年收益和管线占用管廊空间，合理科学确定管线单位的入廊付费标准。不能制定超出管线单位承受范围的收费标准，使管线单位将压力转嫁下游使用者，为确保地下综合管廊持续性发展，也不能制定过低的收费标准，尽量兼顾各方利益，建立合理的收费机制。
3.4成立专门的地下综合管廊运营维护管理机构
为推进综合管廊的建设和使用,必须打破现有的“谁拥有、谁管理”的专业管线单位各自为政的管理体制,成立专门的管理机构,并建立完善的监督机制[3]。专门的管理机构的设立,形成了多元主体的常态化沟通和快速推进机制,可以有效避免推诿扯皮、难以协调等问题。管廊管理机构结合国内外综合管廊运营维护管理先进经验和当地实际情况，与当地政府和入廊的专业管线产权单位齐心协力科学制定配套完善的、详细可行的运营维护管理规章制度，确定完善的运维管理办法，日常运营维护工作和特殊情况下的工作流程，提高管廊运维的制度化、规范化。
4、结束语
地下综合管廊是一种现代化、集约化的城市公用基础设施，在国家大力推动下，我国地下综合管廊项目已遍地开花。为保证地下综合管廊在我国持续性发展，我们必须开始着手制定完善相应法律法规及管理办法，成立专门管理机构，以利于地下综合管廊建设、运营、维护形成良性循环。
参考文献：
[1]常兵.我国地下综合管廊运作模式分析与评价[J].建筑与预算，2020（5）：8-10.
[2]崔启明，张宏，韦翔.城市综合管廊收费定价模式探讨[J].建筑经济，2016（9）：11-15.
[3] 钱东旭，王新庆，王志红，陆敏博.综合管廊管理组织结构与运维管理模式研究进展[J].给水排水，2018,44（3）：106-110.