珠海市规划设计研究院 广东珠海 519000
摘要：当前，我国已建立了“五级三类”的国土空间规划编制体系，但其侧重于“空间管控”的传导，对“时序调控”起重要作用的近期建设规划未有“一席之地”，缺少解决国土空间规划长期性与发展规划短期性矛盾的抓手。本文在总结分析我国近期建设规划发展历程和作用的基础上，结合国土空间规划改革方向，对近期建设规划进行了重新审视，认为国土空间规划改革下，近期建设规划对构建“时空双控”、分级管控、协同共治的国土空间规划体系具有重要作用。同时，为适应生态文明时代国土空间规划需要，近期建设规划应从开发建设向统筹保护利用、从项目计划向空间统筹平台、从空间规划向空间治理、从定期项目评估向动态监测预警转变。
关键词：国土空间规划，近期建设规划，规划转型，规划改革
1引言
2018年11月，中共中央、国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》明确了国家规划体系以及空间规划在规划体系中的定位，要求建立以国家发展规划为统领，以国家空间规划为基础的国家规划体系。可以看出，发展规划是统领其他规划的最上位规划，空间规划须依据发展规划编制。2019年5月，中共中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了国土空间规划体系“四梁八柱”的基本框架，确定了 “五级三类”的国土空间规划编制体系，但对时间维度的近期建设规划未有“一席之地”，其定位和作用尚未明确，亟需解决国土空间规划与发展规划的衔接问题[1-3]。
在学术方面，近年来国土空间规划体系改革成为学者关注的热点，但研究主要聚焦在“多规合一”、空间规划体系构建、体制机制改革、空间治理等方面，对于近期建设规划在国土空间规划中的定位与作用，以及如何解决国土空间规划的长期性与发展规划的短期性形成的矛盾，目前研究尚处空白。
2以往经验：近期建设规划成为城市总体规划实施的重要抓手
2.1 发展历程
我国近期建设规划发展经历了总体规划“配菜”、从“配菜”走向“正餐”、“多规合一”实施抓手三个阶段。
2.1.1 2000年以前：总体规划“配菜”
1984年的《城市规划条例》和1990年的《城市规划法》明确了近期建设规划作为城市总体规划的组成部分，规定城市总体规划应与国民经济和社会发展计划相衔接，编制城市近期建设规划，确定城市近期建设的目标、内容和具体部署。在实际编制过程中，城市总体规划强调战略性、全局性、统筹性和长远性，其工作方法往往是在总体规划设定15-20年长远发展蓝图的基础上，采用阶段分解法按时间序列简单倒推形成5年为一阶段的近期建设规划，同时，由于没有形成“滚动规划”、“连续规划”的约束机制，总体规划的第一个近期规划年限过后，往往没有组织编制下一阶段近期建设规划的习惯，使得总体规划少有“可持续性”[4-5]。
2.1.2 2000-2015年：从“配菜”走向“正餐”
为弥补总体规划实践中的缺陷，2002年国务院发布《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号），要求各级地方人民政府加强编制近期建设规划。随后，九部委联合印发了《关于贯彻〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》（建规[2002]204号），要求各级地方政府将制定和实施近期建设规划作为当前的一项主要工作内容，同时，原建设部出台《近期建设规划工作暂行办法》，强调城乡规划行政主管部门不得对不符合近期建设规划的项目核发选址意见书。2008年实施的《城乡规划法》，明确了近期建设规划是实施城市总体规划实施的重要手段，城市政府应当根据城市总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，并确定了近期建设规划编制的重点内容和规划期限[6]。至此，近期建设规划在城乡规划体系中的地位和作用得到确立。
2.1.3 2015年以后：“多规合一”实施抓手
2013年中央城镇化工作会议明确提出建立统一的空间规划体系，探索能够实现“多规合一”的方式方法，标志着我国“多规合一”从自下而上的地方探索进入自上而下的全国推进阶段。但是，由于“多规合一”未纳入法定规划体系，成果实施困难重重，亟需破解方案。为此，不少学者提议以近期建设规划为平台推进“多规合一”[7-8]，也有城市依托“十三五”近期建设规划进行了实践探索。以珠海市为例，2014年珠海开展了“五规融合”①探索，从规划内容、信息平台、协调机制和行政管理等方面理顺“五规”关系，形成了“一张图”、一套机制、一个平台。但是，与全国情况类似，面临成果难以实施的尴尬局面。为解决这一问题，《珠海市“十三五”近期建设规划》以珠海市“五规融合”为工作平台，以目标、问题、需求、实施为指导，坚持战略引领与底线控制相结合，围绕 “十三五”亟需解决的重点问题及各区各部门发展诉求，通过目标规模落实、空间管控衔接、重点项目统筹、实施机制联动、信息平台对接，优化落实并推进“五规融合”法定化。因此，从实践经验来看，近期建设规划成为了国土空间规划改革过渡期“多规合一”法定化实施的重要抓手。
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图1 《珠海市“十三五”近期建设规划》总体技术思路
2.2 实践成效
近期建设规划既有效解决了总体规划分阶段发展的问题，又妥善解决了国土空间规划改革过渡期“多规合一”法定化实施的问题，对完善我国城市规划体系无疑是一个有力的推动[9]。同时，近期建设规划作为空间规划的重要公共政策，在引导城市建设和发展方面起到重要作用，一方面作为工作平台，融合土地利用规划、国民经济社会发展规划等保障城市资源合理布局和有效分配，另一方面则协调经济转型过程中各利益群体的关系，通过规划内容或发展政策促进经济和社会发展[3]。
3国土空间规划改革下近期建设规划转型思考
3.1国土空间规划改革方向
空间规划治理逻辑的变革体现在以下方面：从重技术，向技术、政策、实施、管理四位一体转变，从偏静态蓝图式规划治理，向全规划周期评估、检讨、维护、调整、修订的动态调适过程转变；从“就空间论空间”的自闭式治理，转向融入国家宏观治理体系，与相关治理手段和方式协同共治；从下任务、下命令式的规划逐级调控，转向事权清晰、各司其职的去中心化、扁平化、分布式调控；从单向的管，转向多元主体参与的协同共治，推动被治理对象的广泛、实质性参与；从关注预测未来的准确性，转向大方向正确下如何有效引导当下的发展建设活动；从传统治理，走向科学化、精细化、数字化、智慧化的治理。[10]
3.2国土空间规划下近期建设规划再认识
基于国土空间规划改革要求，对近期建设规划有以下再认识。
3.2.1 构建“时空双控”国土空间规划体系的需要
当前“五级三类”的国土空间规划编制体系，侧重于“空间管控”的传导，而“时序调控”考虑不足，而近期建设规划实行5年滚动编制和年度实施计划，有助于国土空间总体规划动态衔接国民经济与社会发展五年规划和年度计划，建立“时空双控”国土空间规划体系，有效解决静态远景蓝图与动态实施的矛盾。
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图2 “时空双控”的市级国土空间规划体系（珠海市为例）
3.2.2 建立分级管控、事权清晰国土空间规划体系的需要
“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”，推进现代化治理转型和事权匹配是国土空间规划体系改革的重要任务，“一级政府、一级事权、一级规划”、“管什么就批什么”是国土空间规划分级管控逻辑。中央政府强调战略指引、底线管控、局部聚焦，地方政府关注要素配置、增质提效、权益协调[11]。“瘦身减负”的国土空间总体规划更强调战略引领与底线管控，尊重地方发展权。对于拥有更多地方自主权的地方政府来说，针对性强、时效性高、部门联动、在审批方面地方政府有决定权的近期建设规划有利于地方政府对本区域内的要素进行有机组织与合理配置，不断发挥地方政府在治理中的积极性、灵活性与创新性，强化其作为国土空间开发保护制度的主体责任。
3.2.3 推进国土空间规划协同共治的需要
国土空间规划要实现推进国家治理体系和治理能力现代化的战略要求。协同治理内在逻辑要求关注多元主体的利益，从政府为唯一主体的单中心管理结构转变为政府、社会、市场多元主体合作，从而建立空间治理多元主体合作实施机制。[12]当前，我国的城市正在经历经济结构多元化、社会阶层多样化及利益诉求复杂化的社会发展转型，作为从空间上统筹各类建设活动的规划平台和面向实施的行动规划，近期建设规划协调经济转型过程中各利益群体的关系，充当“协调者”推进相关利益单位的互动和达成共识，有助于总体规划在时间、事权维度上的分解。
3.2.4 建立国土空间规划动态监测评估预警的需要
我国现阶段尚未形成连续、动态的监测评估反馈机制，主要是为“终极蓝图”服务的空间绩效静态评估，内容上关注规划末期实施与规划目标的一致性，且大多集中在对宏观结果的评估，缺少对实施过程中指标变化规律和趋势的分析与评估[13]。同样，当前“五级三类”的国土空间规划体系强调空间管控和指标控制，是终极目标式管理，通过纵向各层级规划进行目标分解推进规划实施，而时序调控作用不足，无法适应城市发展的动态性、复杂性和不确定性，也无法满足“一年一体检、五年一评估” 过程监控预警工作的需要。近期建设规划有利于国土空间规划形成“目标分解——具体行动——成果评价一一目标维护”的规划实施机制闭合环，在目标分解环节，通过部门协同和上下互动形成与部门事权匹配的目标体系，在具体行动计划制定阶段又建立起了支撑目标落实的行动任务体系，并基于年度和五年两个时间节点建立了评价与反馈体系，共同保障了总体规划目标的落实[3]。
3.3 国土空间规划改革下近期建设规划转型：从近期建设规划向近期国土空间保护利用规划转变
3.3.1 从开发建设向统筹保护利用转变
在地方政府谋求政绩和短期效益的冲动的背景下，近期建设规划长期担当促进增长的工具，而不是对于空间资源的有效管控与集约利用，其编制还是局限在城市规划行政主管部门的“传统的边界”内[3、14]，关注的重点是城镇开发边界内部的建设行为，而对生态空间、农业空间统筹不足，难以满足国土空间规划全域全要素规划管控的要求。因此，国土空间规划语境下的近期建设规划应落实生态文明建设的要求，改变以服务开发建设为主的规划思路，统筹部署近期国土空间保护、开发、利用与修复。
3.3.2 从项目计划向空间统筹平台转变
受项目导向、体制机制的影响，近期建设规划在实践中往往为“项目”所缚，成为落实各类项目的技术工具和一张“总平面图”，未能充分发挥其空间统筹作用，也弱化了总体规划的宏观调控功能[3]。在国家规划体系中，空间规划承担空间开发保护方面的基础和平台功能，为发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护活动提供指导和约束。因此，近期建设规划应改变项目导向的规划思路，以空间治理和空间结构优化为主要内容，构建目标-策略-指标-行动-项目五位一体的实施传导体系，有效分解落实总体规划目标战略。
3.3.3 从空间规划向空间治理转变
治理的核心内容是相关利益单位的互动和达成共识。而传统的近期建设规划重在协调空间资源使用的冲突、矛盾，特别是土地资源相互“打架”的问题，对不同利益相关者之间的利益协调重视不够，同时，项目导向的管控体系也难以适应市场需求，很容易被市场突破，无法适应国土空间治理的要求。因此，作为空间治理体系的重要部分，近期建设规划应强化能够促进多元主体协商的实施机制，建立多部门协作平台，促进政府、市场以及社会等多元实施主体达成共识，形成面向实施的共同行动大纲[15]。
3.3.4 从定期项目评估向动态监测预警转变
经过四轮的编制实践探索，近期建设规划已从最初的5年滚动编制向“5年滚动编制-中期调整评估-年度实施计划”转变，其编制周期的灵活性和可操作性不断加强，但其核心思路仍然是结果导向的定期对重点项目的实施状态进行评估。而当前国土空间规划强调过程导向与结果导向相结合，要求对国土空间资源保护和开发利用情况进行动态监测、定期评估和及时预警。因此，传统近期建设规划定期重点项目实施评估的手段已难以满足建立国土空间规划动态监测评估预警的需要，应构建项目实施与空间管控、目标指标体系联动的监测评估预警模型。
4结语
空间规划体系应具有“实施性思维”，只有将规划长远目标转化为行动路线图，分步骤、分层级地落实，才能真正完成规划的使命，而总体规划的可实施性，体现在“时间上的细化”和“空间上的细化”[16]。当前，国土空间规划“五级三类”编制体系已经确立，但其侧重于“空间管控”的传导，而“时序调控”考虑不足，亟需解决国土空间规划的长期性与发展规划的短期性形成的矛盾。
近期建设规划从最初作为总体规划的附属，到如今已成为保障规划实施的制度性安排，其地位和作用不断得到提升，其编制方法和思路也在发展中不断创新[17]。国土空间规划改革下，近期建设规划对构建“时空双控”、分级管控、协同共治的国土空间规划体系具有重要作用。同时，为适应生态文明时代国土空间规划需要，近期建设规划应从开发建设向统筹保护利用、从项目计划向空间统筹平台、从空间规划向空间治理、从定期项目评估向动态监测预警转变。
注释
①“五规”包括国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、生态文明建设规划、城市总体规划和土地利用规划。“五规融合”是指从规划内容、信息平台、协调机制和行政管理等方面理顺“五规”关系，实现用地边界一致、功能衔接、政策协调、专业规划求同存异。
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