海南省土地储备整理交易中心 海口 570203
摘要：自2018年海南省全面推动全省农村"三块地"改革试点以来,试点改革主要以宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市及农村土地征收等"三块地"为核心内容,实施了一系列的改革措施,并取得了阶段性成效。文章以海南省"三块地"改革试点中的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革为视角,结合基层工作经验、区域人文与经济发展特色等因素,对"三块地"改革中农村土地存在的问题进行调查与分析,并提出相应的对策和建议,对进一步加强"三块地"改革的思路具有一定的实践指导意义。
关键字：海南省；农村土地改革；问题；对策；研究
一、海南省开展农村土地改革试点背景
当下，我国土地产权是以所有权为基础，以土地使用为目标，实行土地有偿、有限、有流动的使用制度。因城乡二元的经济结构和经济特征，我国土地产权制度在城乡之间存在着明显的差异：在农村，实行农村土地集体所有制，而在城市，实行城市土地国家所有制。在农村，土地产权制度的症结主要表现为农民享有的土地权能不完整，尤其是没有充分的土地处置权、收益权。近年来，随着社会主义市场经济的蓬勃发展，这种限定农村集体土地资产属性的产权管理制度作为农村经济的支撑产生了很多问题，需要进行相应变革。
2014年12月2日,中央发布了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。为了落实农村土地的用益物权，赋予农民更多财产权利，深化农村金融改革创新，有效盘活农村资源、资金、资产，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定：授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的改革试点。
其中文昌市作为全国首批33个试点之一及全省率先开展农村土地改革试点工作的市县。2015年来,运用农村“三块地”改革红利，先行先试，在引领社会资本进入农村，为共享农庄和田园综合体的建设提供用地保障，加快农村产业融合引领乡村产业高质量发展；同时凸显集体土地价值，使村集体收入和农民收益增加方面取得了显著成效，开创农村“三块地”改革的海南模式。
2018年4月14日，《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》明确提出，在海南全省统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，扩大农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革的探索范围。
二、海南省开展农村土地制度改革试点总体情况
（一）加强顶层设计，完善政策制度
一年多来，海南在改革实践中,始终立足本地实际，继续大胆实践，勇于探索，在坚守四条底线的基础上，稳健地推动全省改革试点，形成了新的实践样本和成果。
本着用好用足国家赋予海南大胆试、大胆闯、自主改的政策优势，在总结本省文昌市“三块地”改革试点经验，结合海南发展实际，制定了《海南省统筹推进农村土地制度改革试点工作实施方案》。在省级实施方案印发后，各地也跟进开展了市县级实施方案的编制工作。截至2020年5月，全省18个市县（不含三沙市）改革试点实施方案全面编制完成并印发实施。
相继出台了《海南省农村土地征收试点办法》、《海南省集体经营性建设用地入市试点办法》、《海南省农村宅基地管理试点办法》等配套制度文件，为规范推进农村土地制度改革试点工作提供了遵循和指引。督促各市县加快配套制度的编制,落实改革任务。其中，文昌市修改完善了《文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》等7个试点配套政策。根据《海南省统筹推进农村土地制度改革试点工作实施方案》及《海南省农村土地制度改革工作要点》拟定了《文昌市开展集镇村民自有建房用地新模式工作实施方案》。海口市完成《海口江东新区土地征收专题研究》、《海口农村集体土地征收留用地管理意见》等12个专题研究和政策文件。
（二）针对改革重点，夯实支撑基础
一是加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善已经登记的农村宅基地和集体建设用地资料；对未登记的农村宅基地和集体建设用地，开展房地一体权籍调查和确权登记。妥善解决农村宅基地历史遗留问题，初步实现宅基地和集体建设用地数据汇交；出台《海南省村庄规划管理条例》明确自然资源和规划、农业农村等职能部门的分工协作，落实改革责任。到2020年底，全面完成现有农村宅基地和集体建设用地确权登记和权籍调查资料的登记和完善工作。2021年底，争取实现农村房地一体和集体建设用地不动产登记发证率95%的目标。
二是因地制宜推进全省“多规合一”实用性村庄规划编制工作。按照务实、管用、可操作、能落地的总要求，分类、有序推进实用性村庄规划编制，探索形成一批符合村庄发展实际、村民发展意愿和乡村振兴要求的实用性经验示范。在试点成果基础上，到2022年底实现有条件、有需求的村庄规划应编尽编。
三是完成国有和集体建设用地基准地价更新和完善工作。根据各地经济发展水平、土地市场情况和总体规划情况，构建全域覆盖且涵盖各类土地用途的建设用地基准地价体系。2020年4月，三亚市率先完成了集体建设用地基准地价的更新工作，对全省基准地价的制定起到示范和引领作用。
（三）加强统筹协调，加快项目落地
1.在“征地”方面。
围绕“程序规范、补偿合理、保障多元”的目标，在缩小征地范围、规范征收程序、完善多元保障机制、健全土地增值收益分配机制等方面进行探索。
文昌市在改革实践中，进一步调整缩小了征地范围，只保留为公共利益需要实施征地，对符合入市条件的农村集体经营性建设用地可不予征收；将征地程序调整为“先签订协议后征地”；在土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和社会保障费的基础上，增加了生活补贴资金，平均每亩3.5万元；突破征地安置留用地比例限制，将原规定的不超过8%提高至10%。作为2019年土地征收制度改革试点的G360文昌至临高公路项目（文昌段）等5个项目，已完成征地面积11186亩。海口市选定江东新区的儒教村（北拱村）作为首个整村土地征收改革试点，探索宅基地节约商用、留地留物业、集体建设用地按国有建设用地入市融资等模式。昌江县将在石碌镇保突村、水头村、保梅村、昌化镇昌农村等进行征地制度改革方面的尝试。
2.在“入市”方面。
文昌市在前几年试点的基础上，进一步扩大试点范围，推进入市试点与土地征收试点、宅基地盘活利用等深度融合。
截至2020年1月底，已成功入市土地28宗，面积共计222亩，成交总金额为1.56亿元，村集体和村民直接获得收益达1.25亿元。此外，文昌市还首创“作价出资”入市模式，出台了一整套集体经营性建设用地作价出资的制度。海口市将国兴街道上丹村45.77亩集体建设用地用于试点租赁性住房。三亚市在三亚总部经济核心区域的海罗村开展城中村整治入市。儋州市整合利用空闲宅基地和闲置土地，通过包装策划乡村民宿项目引入社会资本进行市场化运营，现已在新风村建设7栋民宿作为示范点。博鳌乐城国际医疗旅游先行区23.37亩地块拟通过“只转不征”入市流转作为科研用地和零售商业用地。临高县选定林银村生态康养项目、彩桥记忆农庄项目等2个项目作为集体经营性建设用地入市试点，入市地块占地面积为8.3公顷。
3.在“宅改”方面。
文昌市在农村宅基地制度改革过程中，探索宅基地退出与流转并行，建立集体建设用地腾挪指标储备库，将农村集体协议收回村内自愿有偿退出的老旧、空闲农房宅基地的建设用地指标纳入该储备库，复垦后将建设用地指标打包集中调剂到新型产业园区、物流中心等经济较为发达区域实施入市，实现综合效益的最大化。村集体非常认可该种入市方法，在文昌市已成功入市的28宗土地中，通过退出村内宅基地地块腾挪建设用地指标18376平方米（折合27.56亩），获得入市收益2229.78万元。文昌市还鼓励农户将闲置农房租赁给企业打造农家乐、民宿等项目，盘活乡村闲置资产。海口市探索空闲宅基地和闲置农宅的盘活利用，以租赁方式对海口江东新区瑶城村62亩集体建设用地和40间民宅进行利用改造，打造特色精品民宿。
（四）强化政策联动，放大改革集成效应。
为充分释放“三块地”改革效应，加强政策集成运用和协调联动，支持乡村新产业新业态发展，出台《关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见（试行）》，创新提出按产业项目进行土地利用分类管理方式，探索建立“只征不转”、“不征不转”和“点状用地”土地利用模式。海口、三亚等8个市县通过“只征不转”、“不征不转”、“点状用地”的方式为相应项目办理用地手续，涉及公园、防护绿地、生态修复工程、农村污水处理设施项目、公厕、河道治理和农村道路等，在简化项目审批程序、提高项目落地效率的同时，节约了建设用地指标。
三、海南省农村土地制度改革存在的主要问题
从目前改革试点情况看，通过农村土地制度改革，城乡土地资源得到盘活优化利用，促进了农民增收、乡村发展、环境改善，壮大村集体力量，提升了乡村综合治理能力。但也面临一些困难和问题。
（一）改革的基础性工作薄弱。村庄规划、集体建设用地和宅基地使用权确权、新一轮基准地价更新等工作是农村土地制度改革的基础，部分市县村庄规划编制、农村集体土地确权登记发证等基础工作滞后或者不到位，影响改革试点工作的推进。2012-2014年期间已编制完成的村庄规划实用性普遍不强，在规划编制过程中对村庄摸底调查和村民意愿等不重视，流于走过场，村民对规划不知情，规划与实际需求不符问题比较突出，而新一轮村庄规划编制部分市县进展缓慢。
（二）改革联动机制和统筹融合不够。农村土地制度改革试点工作涉及自然资源和规划、农业农村、发改、住建、税务、乡镇政府等多个部门与税收、财政等多领域政策相互关联。从现有改革成效上看，改革试点工作普遍以自然资源和规划部门单打独斗为主，各级部门支持配合不够,在执行工作上尚未形成合力。关联政策法规与试点改革不同步。如目前实施的集体经营性建设用地入市试点中，税收制度设计与增值收益收缴制度不匹配，出租及作价出资（入股）方式入市的地块按集体房地产模式申报纳税，需同时缴纳土地增值收益调节金和增值税，影响村集体入市积极性。同时，集体建设用地入市后续配套制度不健全，入市项目规划报建政策不明确也是项目难于落地的原因。海南省现有的规划报建政策主要针对城镇开发边界内的规划报建，但目前仅有“3层12米”限高指标可参考，控规指标中的容积率、绿化指标，建筑总高、建筑面和车位配置指标（其中包配套的设备房、物）物管用房、人防设施等等)没有明确的规定说明，给市县规划报建工作造成一定困扰。如文昌市潭牛镇大庙村试点入市项目的8.792亩集体建设用地，因无相关乡村经营性项目报建政策，现为参照国有用地报建政策对该宗地建筑退线、停车位等指标进行管控，退线后的入市地块仅剩7亩可建设范围。目前文昌村庄内符合入市条件的可入市集体经营性建设用地普遍较小，如再根据国有建设用地要求建筑退线等，将难以建设出高品质项目。
（三）基层组织力量普遍较弱。当前海南省村集体组织能力和管理水平普遍较为薄弱。从多次进村走访交流情况看，海南省农村青壮年劳动力流失的现象很严重，缺乏带动和壮大村集体经济的组织者和领头人。在征地拆迁安置工作中，村民更愿意选择“分钱”、“赔房子”等变现快的传统拆迁安置方式。在农村土地流转方面，企业和群众习惯于过去“私下合作、私下交易”的模式，没有按照农村土地制度改革的要求规范用地。这种模式不符合法律法规，容易产生产权纠纷，带来社会稳定风险。
四、海南省农村土地制度改革破局对策
（一）进一步加大农村土地制度改革试点的宣传力度，采用多种方式推行改革试点宣传及培训，拓宽改革广度。宣传教育是一个思想潜移默化的过程，只有多走基层与基层群众交流互动，着力把讲理论、讲政策、讲实际相结合才能更好地宣传改革。加强农村土地制度改革的培训，特别是试点村委会干部培训，通过讲解政策规定、解决疑难问题、聚集人心鼓舞士气。充分发挥文昌市先行试点示范、引领和辐射作用，为各市县提供好经验好做法，推动全面深化海南省农村土地制度改革取得新进展新成效。
（二）保障各项基础工作经费，强化人员配备，加大对各市县试点工作的支持力度，加速推进与改革试点密切相关的土地调查、村庄规划、房地一体集体建设用地和宅基地使用权确权、新一轮基准地价更新等基础工作。
（三）全面、系统分析各试点经验的基础上，汇总形成全省试点政策的汇编。将“三块地”之间的互相关系、可统筹的内容、利益分配机制、可探索的方面予以明确，解决试点工作的后顾之忧。
（四）加强多部门合作、联动推进改革试点工作。农村土地改革试点与产权、规划、税收、财政、金融等相关领域关系密切。要进一步强化部门联动、沟通协调；深度融合多项改革政策、集中整合资源协同推动农村“三块地”改革落到实处。进行征地、入市等决策时，不仅要邀请涉及的职能部门参加，也要邀请相关民众参与，让民众真正享有知情权和参与权，避免出现产权纠纷和分配等矛盾。对于各抒己见的情况，要充分征求相关专家以及当地民众的意见，再作出决定。这样才能真正激发群众改革热情、实现改革的持续性和持久性。
（五）建设好村级基层组织建设，对做好农村土地制度改革工作至关重要。根据各地方实际情况，拓宽农村基层干部来源，配齐强村三委班子，调动他们的工作积极性。充分发挥挂钩部门优势和驻村扶贫工作队员桥梁纽带和资源整合的作用。
参考文献
[1]找准落点深化农村土地制度改革.经济参考报.2019.3.27
[2]邓才林.海南省农村土地流转改革的发展策略.琼州学院学报
[3]李钊.海南琼海农村土地纠纷成因及对策.新东方