吴永生 郑滔
自贡市城市规划设计研究院有限责任公司 四川自贡市 643000
摘 要：村庄规划作为国土空间规划“五级三类”体系中乡村地区的详细规划，也是实施乡村振兴战略的重要前提、指导乡村发展建设的基本依据，可以一个或几个行政村为单元编制。本文以李桥镇小桥村、川主村、石盘村三村连片规划为例，探讨了国土空间规划体系下的多村连片规划编制的总体策略与编制重点，并总结了规划编制的创新与特色。
关键词：国土空间规划；村庄规划；多村连片
引言
习近平总书记在党的十九大报告中首次提出“乡村振兴战略”，2019年1月，五部委联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，明确把加强村庄规划作为实施乡村振兴战略的基础性工作，持之以恒推动乡村振兴战略落实落地。2019年5月，中共中央发布《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确建立空间规划体系，在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划。2019年5月，自然资源部办公厅发布《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，明确村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划。村庄规划范围为村域全部国土空间，可以一个或几个行政村为单元编制。
目前对于国土空间规划背景下村庄规划的研究多为单一角度或者单一地域而不够全面系统[1]，随着中央关于乡村振兴战略和国土空间规划体系建立的若干文件的陆续发布,村庄规划编制工作的思维方式也应有所调整[2]，探索乡村规划设计过程中地域连片型乡村的村庄统筹规划、基础设施共享共建、优劣产业的重构组合、农村面貌的共生共荣等的规划设计途径[3]，一直是规划界探讨的热门课题之一。
1 三村现状及发展诉求
1.1 三村现状
小桥村、川主村、石盘村位于富顺县李桥镇中部，三村总面积约18.15平方公里。镇溪河从石盘村、小桥村北侧穿过，北岸为川主村，李桥镇区位于小桥村域北侧、镇溪河畔。截止2019年底，三村共辖31个村民小组，户籍总人口10369人，其中常年外出务人数达4984人，占总人口的48%。目前村域经济发展水平较低，外出务工和果蔬种植为村民收入主要来源，2019年农民人均收入约8000元。村域用地以农林用地为主，其中小桥村和川主村农业发展基础较好，以粮油、蚕桑、水果种植为主，另有少量农副产品加工企业。石盘村和小桥村南部处于低丘向高丘的过渡地带，相对高差达180米，区域内林地较多，生态环境较好，石盘村东侧有舒家坝黑龙谷景区，面积约6平方公里，坝上平坦宽阔、梯田层层，谷中山川幽深、风景秀丽，景区目前还处于旅游开发的初期阶段。此外，李桥镇域内还有五条沟景区、黑凼口乡村旅游区，与周边的木桥沟景区、青山岭森林公园均处于自贡市域旅游大环线上，具有较好的旅游产业发展优势。
1.2 发展诉求
小桥村地形相对平坦，李桥城镇位于村内，承担着城镇发展任务，但原土规中发展建设用地较少；川主村地处浅丘，种植业、养殖业发展条件较好，原土规中李桥城镇的发展建设用地和有条件建设区均在村内，但城镇受跨河发展难度影响将继续在小桥村内发展；石盘村地形起伏较大，林地、园地较多，生态环境较好，舒家坝黑龙谷景区以及少部分五条沟景区位于村内，西南侧部分用地已纳入五条沟森林自然公园自然保护地范围，有较好的旅游发展条件。三村均紧靠镇溪河，河岸两侧纵深200米范围内的陆域均位于富顺县城饮用水源准保护区内，现状建设用地须逐步腾退，且镇溪河还处于南方鲇翘鱼国家级水产种质资源保护区生态保护红线范围内。据增减挂钩调查统计，临近李桥镇区的三村村民均有意愿前往城镇聚居。
为保护镇溪河饮用水源，建立李桥优势农业品牌，促进乡村旅游业有序健康发展，并保障李桥城镇发展建设需求，合力打造川南乡村振兴多村连片发展示范区，特开展本次三村连片规划工作。
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三村土地利用现状图（三调）
3 总体策略
以《李桥镇土地利用规划（2006-2020）》、《李桥镇总体规划及镇区控制性详细规划（2018-2035）》为指导，在三村范围内统筹落实上级规划下达的各项规划指标。严格保护耕地资源和永久基本农田，确保规划期内耕地数量和质量稳步提升；统筹三村产业布局，节约集约利用乡村建设用地；改造提升自然村落，引导农户适度集居；优化乡村建设用地结构，完善村公共服务和基础设施配套。
4 三村连片规划编制重点
4.1 村庄发展定位与目标
通过环境资源承载力评价、国土空间适宜性评价、以及村庄原有规划评估，提出村庄发展定位与目标。
规划以乡村振兴和精准扶贫为契机，在切实落实生态及耕地保护、节约集约用地前提下，依托现有特色种植产业和良好的生态环境，发展特色果蔬种植和乡村旅游业，将小桥村、石盘村、川主村建设成为自贡市农旅融合发展示范村。
4.2 村域国土空间布局及用地管控
按照生态环境不破坏、耕地保有量不减少、建设用地规模不增加的总体要求，划定三村生态空间、农业空间和建设空间，并制定村庄国土空间用途管制规则。
4.2.1 生态空间——保证生态环境不破坏
规划结合生态保护红线、自然保护地的划定成果，通过多因子评价法对规划区生态保护重要性进行评价，分别从山、水、林、田四个方面确保区域内生态环境不破坏。如：山体主要集中在石盘村南侧，植被茂密，空气清新，环境优美，是李桥镇发展生态旅游业的重要区域，规划保留该区域内的林地、园地、坑塘水面、耕地等具有生态属性的用地；水体方面严格保护镇溪河饮用水源准保护区和其他原生态的坑塘水面等。
4.2.2 农业空间——保证耕地保有量不减少
通过对比三调现状与原土规目标，规划区耕地保有量有132.19公顷的缺口，另外李桥城镇建设和三村自身产业发展还将占用部分现状耕地。为严格落实上级下达的耕地保有量目标，规划通过从即可恢复类用地、建设用地整治等方式对耕地进行补充。同时严格落实基本农田保护制度，按照“面积不减少，质量有提升”的原则，依法依规进行调整补划。
4.2.3 建设空间——保证建设用地不增加
规划区建设用地包括李桥城镇建设用地，参考李桥总规划定；农村宅基地，参照村庄增减挂钩摸底以及农民聚居意愿划定；产业发展用地，根据项目需求“点状”布局。另外考虑村庄未来发展的可能性，对现阶段难以明确具体用途的少量用地，暂不明确用地性质，作为弹性用地暂予“留白”。
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三村土地利用规划图
4.2.4 建设用地管控
建设用地管制分区：
允许建设区——允许作为城镇村和产业用地的空间区域以及弹性“留白用地”，是规划城乡建设用地指标落实到空间上的用地区；
有条件建设区——不允许直接作为建设用地使用，在不突破规划建设用地控制规模前提下，可以用于建设用地布局调整的区域；
限制建设区——是发展农业生产、开展土地整治和基本农田建设的区域，禁止城镇村建设、控制各类基础设施建设和独立建设项目用地；
禁止建设区——以生态与环境保护空间为主导功能、严禁与主导功能不符的各项建设的区域。
建设用地指标控制：
规定性指标——包括土地用途、用地面积、容积率、建筑层数、建筑限高等要求。城镇建设用地控制指标参照李桥镇总规及镇区控规要求执行；散居的农村居住用地实行统一指标管控；新村聚居点、新增的产业发展用地、村集体经营性用地、公共设施用地分别实行单独的指标控制；
指导性指标——包括建筑形式、体量控制、建筑色彩、环境景观等要求。
4.3 产业发展布局
4.3.1 产业发展思路
通过盘整现状农业种植、养殖产业基础，提升第一产业价值；延伸产业链，发展农副产品包装及加工业；围绕舒家坝黑龙谷景区核心功能导入，借力自贡旅游大环线打造，联动周边景区，大力发展乡村旅游业，构建“优一、延二、兴三”的产业发展模式，引领一二三产业融合发展。
优一：规模化发展一产优势，建立川主村水果种植基地（不知火、五月脆）、石盘村蚕桑种植基地、石盘村生态畜禽养殖基地，带动产业提档升级。
延二：逐步发展农产品包装及加工等第二产业，建立李桥镇自己的品牌形象，提升产品附加值，发挥二产经济能效。
兴三：以乡村旅游为抓手促进规划区多元化的服务产品发展，丰富旅游服务、农业服务、生活服务三大业态，建立现代化服务业体系，促进产业融合发展。
4.3.2 产业空间布局
规划形成“一心、一轴、四片、多点”的产业空间布局结构。
一心：位于李桥镇区的产业综合服务中心，为规划区的产业发展提供服务保障。
一轴：依托规划区主要道路——板永路形成的产业发展轴。
四片：以不知火、五月脆种植为主的水果种植片区，位于川主村东部；以水稻、玉米、高粱、大豆种植为主的生态粮油种植片区，位于小桥村和川主村西部；以蚕桑种植为主的特色产业种植片区，位于石盘村西部；以发展旅游为主的舒家坝黑龙谷乡村旅游片区，位于石盘村东部。
多点：以黑山羊、龙虾养殖，蔬菜种植，农产品加工及发展农村集体产业经济为主的特色产业点。
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三村产业空间布局规划图
4.4 道路交通规划
规划落实李桥总规中交通规划内容，合理衔接对外交通，优化村庄内部道路系统，根据村民生产生活需求，将道路系统分为过境路、城镇道路、村干道和一般村道四个级别。
4.5 公共服务设施和基础设施布局
规划从镇、村两个层级分别进行完善，建立城乡一体的公共服务设施和基础设施网络体系。
4.5.1 公共服务设施
镇级公共服务设施包括镇政府、派出所、敬老院、幼儿园、小学、中学、文化活动中心、卫生院、农贸市场、宾馆等，位于小桥村北部。
村级公共服务设施包括党群服务中心、小学、幼儿园、医疗点（卫生室）、农家购物中心、文化体育中心等，分布在各个新村聚居点。
4.5.2 基础设施
规划区北距片区中心镇——板桥镇仅8公里，根据上位规划，大型基础设施与板桥镇共建共享。规划重点完善了给水、排水、电力、通信及燃气等工程基础设施。次外，规划着力推动“厕所革命”，在各村组建设标准布置水冲式公共厕所，逐渐推进农村卫生厕所普及。
4.6 国土生态修复与综合整治规划
4.6.1 自然生态保护与修护
规划充分衔接已划定的生态保护红线成果，并提出保护措施。镇溪河两岸现状地表植被覆盖偏低，生态系统较脆弱，规划通过人为手段对恢复过程加以调控。修复方式以生物措施为主，河道两侧禁止水产养殖，两岸严禁家畜养殖等活动。
4.6.2 土地整治
针对山地较多、地势起伏，部分耕地分布于山谷狭小地带尚未成规模的现象，实施土地整治工程，通过实施土地平整，提高耕地质量，建设高标准农田。
对交通条件较差、零散分布的农户进行适度聚居，对进入聚居点的农户原有宅基地进行拆除，复垦为耕地。
4.7 人居环境整治
村庄人居环境整治从建筑风貌、庭院空间、公共节点、田园空间四个方面进行考虑。
4.7.1 建筑风貌
对于老民居建筑，要修旧如旧、原汁原味、活化利用；对于现代建筑，要提升品质、修调风貌、尽量平顶改坡；对于新建民居，要控制风貌、限制体量、节能环保。
4.7.2 庭院空间——乡居小院、围合院墙、瓜果飘香
结合闲置地、宅前屋后和宅院间空地进行庭院整治，结合时令蔬菜、可观花卉、可观果乔木等农耕作物的种植，发展庭院经济，配置景墙、栈道和休息空间等，满足观景游憩要求。
4.7.3 公共节点——公建共享、尺度适宜、农具造景
结合新村聚居点设置村民公共活动空间，在村庄入口、党群服务中心、道路交叉口等地设置公共节点空间，为村民提供公共交往、交流空间场所。
4.7.4 田园空间——保护生态基底、作物成景、田园公园
对水果种植园及农田进行规整，呈“小组团、成片式”发展，在保护自然生态与农业景观基底上，形成多组团连线式的乡村旅游线路。
4.8 村庄安全和防灾减灾规划
4.8.1 消防工程规划
规划在小桥村北部李桥镇区新建消防站，负责村庄范围内的消防任务。
4.8.2 防洪排涝工程规划
规划镇溪河城镇防洪标准为20年一遇，村庄防洪标准为10年一遇。另外保留现有排洪渠并予以改造，提升其泄洪能力，同时美化排洪渠景观效果。沿村庄外围山体建设截洪沟，引导山洪排放。
4.8.3 地质灾害防治规划
规划区地质灾害主要为滑坡、崩塌和泥石流。避免在沟谷山脚建设民用建筑，并采取相应的技术措施恢复治理山体环境，保持山体整体稳定，对有地质灾害隐患的村庄及住户实施搬迁。
4.9 近期建设规划
采用整体规划分期实施策略，从乡村建设、公共服务设施建设、道路交通建设、基础设施建设、运营管理等方面确定村庄近期规划建设内容。
5 创新与特色
一是生态优先，统筹制定生态管控要求。三村均位于富顺县城饮用水源准保护区和镇溪河南方鲇翘鱼国家级水产种质资源保护区生态保护红线内，需统筹制定生态管控要求，切实保护生态环境。
二是因地制宜，统筹调配各项用地指标。在不突破原土规各项控制指标总量前提下，统筹考虑李桥城镇建设及各村发展需求，在三村范围内合理调配各项用地指标，确保生态环境不破坏、耕地保有量不减少、建设用地不增加。
三是产业互补，合力推动片区乡村振兴。在充分分析三村产业发展基础上，通过产业优势互补，错位发展，建立以农造景、以景促旅、以旅强农的产业循环模式，共同推进片区乡村振兴发展。
四是多策并举，统筹利用村庄发展用地。一方面，优先考虑现有存量用地或低效用地，其次再考虑增量用地。另一方面，在不占用永久基本农田前提下，充分对接产业项目建设需求，确实需要占地建设的部分方才落实用地指标，使用功能不破坏耕作层的部分，不需要调整土地使用性质，采用土地流转等方式满足项目需求即可。再一方面，项目发展时序上，通过近期落地图斑、战略留白图斑、以及有条件建设区等分时段满足项目发展需求。
五是指标管控，合理确定用地开发强度。作为详细规划，本次规划对村域内各种建设用地开发强度进行了分类控制。通过对各个地块规定性指标和指导性指标的合理制定，力求让规划成果能直接指导规划管理、成为切实可行的实用性村庄规划。
6 结语
本次规划在开展基础研究、明确定位的基础上，系统谋划三村连片区域总体发展策略，将生态保护、产业引导、结构优化、土地整理、村庄整治和完善配套等集成于多规合一的村庄规划中，以此探索国土空间规划体系下，能用、好用、管用的多村连片实用性村庄规划编制思路和方法。
参考文献
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[2]马鑫,等.乡村振兴与空间规划体系建立背景下的村庄规划探讨——以连云港市赣榆区金山镇小河埃村为例[J].安徽建筑,2020(027),003:32-33,112.
[3]辛贵哲,郭波,史凤香,等.连片型村庄的协同规划方法研究[J].2015中国城市规划年会,2015:1-15.