龚娉
无锡市新吴区行政审批局 无锡市 214135
摘要：随着城市人口数逐年递增，城市建设速度加快，城市的土地资源日趋减少，合理规划城市土地意义重要。城市规划的制定需要根据实际的土地资源情况，落实“三边四区”的土地规划方针，依法合理的利用土地资源。从这个角度上来看城市发展规划的水平，在很大程度上取决于土地利用规划的水平，在土地利用规划的过程中要对城市的建设用地进行仔细的研究和严格的控制。基于此，文章分析了城市规划与土地利用总体规划的密切的联系和不同，提出了城市规划与土地利用总体规划的协调发展策略。
关键词：城市规划；土地利用规划；统筹发展
引言
城市建设力度加大，对土地的实际需求明显增加，在此背景下，国家应该要切实完成好土地规划工作，方可保证土地利用率大幅提升。本文主要针对城市规划与土地利用如何实现协调发展展开深入探析。
1土地利用规划与城市规划之间的关系
从传统的观点看，土地利用规划是土地资源利用，城市规划除了针对土地资源集中进行管理利用，同时还必须对城市空间资源科学合理的进行安排布局。土地规划依据中华人民共和国土地管理法开展，城市规划依据城乡规划法开展，土地利用规划与城市规划有着很高的一致性，对二者的管理都属于行政管理，两者的组织领导均由各级人民政府负责，两者均有相关法律作为依据。
土地利用规划与城市规划的不同在于：一是规划范围不同，土地利用总体规划是对土地用途进行规划，将土地分为农用地、建设用地与未利用地，对象为全部土地资源。城市规划则是对城市市区、近郊区域、城市行政区域等因城市建设与发展需要开展的规划控制。二是规划编制指导思想不同，土地利用规划主体思想是“以供定需”，重点在于控制，即先对各地目前所拥有的土地类型进行有效整合，根据整合的结果进行相应的划分，然后按照上级部门分配的控制指标（如永久基本农田、城乡建设用地、建设用地总规模、新增耕地以及净增耕地面积等指标）编制规划。城市规划是“以需定供”，通过对城市人口和城市经济发展的状况进行评估和预测，按照实际发展需求对土地进行合理划分，确定各类用地的规模及空间布局。城市规划较少考虑到耕地与基本农田的保护，而是从城市发展需求出发，着眼于城市发展。三是规划的基础数据存在差异，从用地口径方面来说，土地规划以实际成为城市建设的（不包括独立工矿用地、城市外围线型工程、道路防护绿带、农村坑塘水面菜园等等）作为现状城市建设用地，城市规划则将已有城市总体规划区的、未建设的郊区或部分农村也计入城市现状用地。可见，国土口径的城市用地面积要小于规划口径。人口统计方面，土地利用规划对城市驻地户籍人进行统计，而城乡规划中不仅囊括户籍人口，同时还包含虽户籍不在当地但在城市中长期居住的人群。人口调查的时候使用的方法的差异，使得到的数据也存在着较大的差距，最终导致了两者规划工作的矛盾，加大了工作有序展开的难度。
2土地利用规划与城市规划现状
2.1用地矛盾较大
城市建设要使用大量土地，这就导致用地矛盾不断增大，不断会对城市规划产生影响，同样也会影响到土地利用规划。这就要求在进行城市规划的时候必须要合理的控制对于土地的使用，要转变土地规划的思路，要更加重视对于土地使用的思考，一定要控制好用地规模，提高对于土地资源的利用率，要充分的考虑城市的人口情况，经过综合、全面的分析以后对城市建设进行科学的规划。
2.2土地保护工作不到位
要对土地编制进行优化，这样才能够更好的对其进行规划和利用，要加强对于耕地等土地资源的保护，尽量减少项目建设对于耕地的占用。进行城市规划就是为了实现城市的发展，要将眼光放的长远一些，所以一定要保证土地的利用率，尽量减少对于土地的使用。有时候城市规划是会和土地利用规划产生冲突的，要知道现在城市的人口数量在不断增长，这就要求扩大城市的规模，这样就会占用更多的土地，自然也就会影响到土地的利用规划。一方面是对土地的使用一方面则是对土地的保护，如果不能进行协调的话，就会造成冲突，给各自工作的展开带来困难，无法实现对于土地资源的有效的保护。
2.3土地资源开发的盲目性
在展开城市规划时，必须要将长远发展作为出发点，确保制定出的战略计划是切实可行的，然而一些地方政府将关注点放在了经济快速增长上，城市人文、土地环境的受重视程度是较低的，在土地资源开放方面呈现出明显的盲目性，这就使得城市用地实际效率变得较为低下，在将来的城市发展中就会出现不少的问题，如果情况严重的话，经济发展也会受到严重影响。比方说，在城市发展的进程中，生态环境保护力度较低，水体污染十分严重，沿河修建了大量的别墅建筑、娱乐场所，这就导致既定的城市规划未能得到有效落实，城市发展也受到限制。
3城市规划与土地利用总体规划的协调发展策略
3.1明确土地使用，提升土地资源利用率
应对《土地管理法》、《城市规划法》等法律法规中涉及“两规”协调的规定进一步明晰细化。在将土地规划政策进行实践落实的过程中，最为重要的是要综合各方面实际情况来制定出良好的城市规划决策，将土地规划的作用充分的施展出来。过去的城市规划是通过建设去侵入各类用地，没有边界限制，没有总量限制。现在不同了，是在“三调"的基础上，是在各类实有的使用状况下进行调整，进行各类用途之间的腾挪。现在的城市规划更加注重考虑提升土地资源利用率，明确限制与制约因素，按照资源环境容量和耕地占卜平衡的要求确定建设用地控制规模，按照占一补一的要求实现近期、远期的滚动平衡，从人与山水林田湖草自然生命共同体的角度去建立不同使用之间的良好关系，去修正和调谐相互之间的关系。在实现总量平衡的前提下除了优先保障近期的建设空间，还要为远期留有余地，要在规划建设用地周围划定一定的弹性增长空间，以安排以后通过农村建设用地复垦增加的建设用地指标。
3.2做好管理工作的推进，加强制度的执行
原来规划和国土分属于两个独立的部门，部门间往往以自我为中心争夺资源。城市规划与土地规划也自成体系、内容冲突、缺乏衔接，容易产生规划目标、战略定位、空间格局、要素配置、管理政策不协调，相互割裂，甚至相互矛盾，造成资源浪费，投资效率较低，经济效果差，环境生态破坏，不利于区域可持续发展的态势。新的自然资源部成立以后，基于原有空间规划和职能而提出的创新性、适应性和综合性规划任务，即国土空间规划，是把城市规划与土地规划相结合，从资源承载力和空间利用适应性考虑规划总体承载能力，结合社会经济发展的合理诉求，统筹确定城市的发展规划和管控策略。保证城乡规划与土地利用协调发展，除了具备雄厚的土地利用规划和城乡建设规划的技术力量，还要提高规划的操作性和落地性，通过摸清地区底数底图，落实区域发展目标，优化空间、要素布局，提供有力的实施保障。在理论认识和实践过程中，首先在思维上要建立使用者思维和跨界思维，其次在运行上要注重政策制度保障和考核考评监督，再是方法上要注重道法自然天人合一与综合施策。
3.3技术规范的协调
以城市规划、土地利用总体规划的原标准要求为基础进行协调、调整，进一步明确两者所运用数据的统一性。对两者规划的相关标准、规范、技术、编制手段进行统一，从而实现基本数据与指标的协调发展。规划行业、地方有关部门等也应参与国土空间规划编制和实施技术标准的制定工作。标准体系的建立，主要包括：统一数据格式、统一坐标系统、统一人口统计口径、统一用地分类标准、统一空间管控分区；制定各层级空间规划编制的主要内容、编制流程；制定多个部门空间性规划的协调标准、空间规划成果数据标准、空间数据入库标准等等。协调内容涵盖以下几个方面：一是城市规划区面积，假如城市规划区面积过大，则会加大城市规划行政单位管理难度，进一步激化土地管理与土地利用总体规划的矛盾，因此，城市规划面积的划分需要从城市建设需求出发；二是人均建设用地面积，现行以现状建设标准和气候分区为规划用地标准数据来源难以准确反映未来城市建设用地的需求与供给的矛盾，以强调人口单中心集聚和规模扩张为导向的空间规模预测不符合我国人多地少、土地资源稀缺的现状，应从当前城市建设发展角度人手，对用地条件合适的城镇建设用地可以适当放宽指标，但要进一步集中对城（镇）、乡（村）建设用地的控制；三是用地分类指标，进一步明确土地利用总体规划中村庄、城镇用地建设，在满足国家国土资源管理需求的基础上合理调整用地分类指标。缓解城市规划与土地利用规划之间的矛盾，为两者协调统一奠定基础。
结语
综上所述，社会快速发展的背景下，城市规划及土地利用规划两项工作引发了社会各界的高度关注。城市规划和土地利用规划两者之间存在着极为密切的联系，针对当前两者所存在的矛盾问题，要引起足够的重视，积极采取针对性措施，有机衔接、协调好两项工作，进而建设资源节约型城市，实现国家空间治理目标。
参考文献
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作者简介：龚娉（1988.3-），女，硕士研究生，无锡市新吴区行政审批局，规划师．通讯地址：无锡市新吴区震泽路28号新吴区政务服务中心．邮编：214135．联系电话：18115281630．Email：441843418@qq.com