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摘要：近年来，土地整治工作取得了明显成效，为我国粮食的连年增产和国家粮食安全奠定了重要的物质基础。未来１０年，通过土地整治，预计可新增粮食产能约２０００亿ｋｇ。如何把潜能变为现实？加快土地整治、加强土地整治制度创新和科技支撑是根本途径。土地整治创新需要重视土地整治内涵和类型的变化；需要重点关注农村腹地、城乡结合部、农牧交错带、山缘带、城中村等区域；急需解决科学编制和严格执行土地整治规划、平衡资源与资金匹配、切实维护土地权益、加强土地整治制度建设、充分调动基层国土资源管理工作者的积极性、加强土地整治队伍建设、提高土地整治科技支撑能力等关键问题。
关键词：土地整治；粮食安全；制度创新
中国土地整治工作始于《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号），至今已近20年。1998年，新修订的《土地管理法》中明确提出“国家鼓励土地整理”；2006年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出“搞好土地整理”；2008年，党的十七届三中全会要求“大规模实施土地整治”，土地整治逐步纳入国家层面的战略布局；2015年，《中共中央关于国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设”，充分肯定了土地整治对保障国家粮食安全、转变农业发展方式、促进城乡统筹发展的重要支撑与基础作用。
一、现阶段土地整治主要问题
规划发布实施以来，土地整治的主要任务基本达成，在保障国家粮食安全、促进城乡统筹发展、促进农民增收和农业增效等方面取得了明显成效。然而，当前中国经济社会发展出现许多新情况、新变化，国际竞争更加激烈，经济发展方式加快转变，城乡区域发展不均衡，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转，土地整治的一些问题与不足有所显现。
（一）国土综合整治的要求日益迫切，但实践响应不足
“十二五”期间，土地整治的内涵和范围不断扩大，已经成为提升耕地质量、优化城乡用地结构、实施国土生态保护的重要手段和重要载体。实践中已经做出了探索，但仍不普遍，需要进一步综合运用工程手段和政策措施，将田、水、路、林、村、城、镇等土地整治要素有机结合，统筹推进区域性土地综合整治。同时，需要更进一步明确土地整治定位，并从理论方法上推动土地整治向国土综合整治方向发展。
（二）整治主体错配所反映的资金融合短板和公众参与短板
当前土地整治“自上而下”政府主导的运作机制，存在市场引入缺失、农民参与脱节、集体组织弱化、部门联动低效等特点，在实践中暴露出交易成本较高、利益纠纷频发等弊病。一方面，农民是土地整治的服务对象和终极受益者，但由于农民利益诉求分散、土地权属调整不当以及政府行为约束失范等原因，农民在土地整治的需求表达、过程参与、收益分配等方面上均处于弱势地位。农民参与积极性低、组织化程度弱且缺乏相应的制度保障等现实障碍，导致土地整治中农民的无序参与、土地整治供给与农民实际需求难以对接、土地权属冲突等系列问题，弱化了土地整治改善公共福利的效用。另一方面，土地整治投资主体和资金来源的单一性，不利于市场机制的引入与社会资金的有效利用，造成整治资金短缺、资源利用低效、利益分配不均等普遍问题。转型期，承接多项国家战略的土地整治，既缺少中央专项资金扶持，地方政府又无积极性进行稳定财源的筹措，增加了层层加码的“十三五”整治规划落实的难度。
（三）粮食连增的同时，资源压力加大、城乡差距改善不明显
粮食生产离不开耕地，中国粮食安全战略要以耕地资源可持续利用和缩小城乡居民收入差距为检验。
根据《中国统计年鉴》、《第二次全国土地调查主要数据成果的公报》和《全国土壤污染状况调查公报》数据并计算发现，1998－2014年间，中国粮食产量增长18.5%，连续16年实现粮食增产，但宜耕土地的比例快速下降，据笔者依据土地利用数据估测1998年这一水平在80%以上，到2013年据上述公报显示，坡耕地、生态敏感区范围内耕地、中重度污染耕地三者累计比例达到35%，此外还有部分无灌溉设施或基础设施破损严重，即宜耕土地比例下降到65%以下，继续过度追求粮食产量将全面引发优质耕地过度利用、生态环境破坏、土壤污染加重等多重潜在风险；同时，粮食增产并没有明显改善城乡差距，1998年城乡居民收入比为2.51∶1，到2014年差距拉大到2.97∶1。整体来看，要保证三大目标（粮食产量增加、耕地可持续利用、城乡居民收入差距减小）的同时优化，难度不小，在不滥用资源、不破坏环境的前提下，要实现粮食丰产，关键途径是实施生态良田建设，让适宜耕种的土地得到更有效保护和高效利用，提高农产品价值和劳动力效率。
二、土地整治创新途径
（一）科学编制和严格执行土地整治规划
做好土地整治，土地整治规划是龙头。新一轮土地整治规划编制的基本准则是其科学性、可操作性、权威性。土地整治必须有科学基础做支撑。要尽快建立健全全国、省、市、县四级土地整治规划体系。地方各级人民政府应按照下级规划服从上级规划的原则，组织修编土地整治规划。严格土地整治规划的编制和审批，落实《纲要》确定的各项目标和任务。省级规划重在战略布局、宏观调控和政策引导，市县规划要立足实施，重在落实。规划一经批准，必须严格执行。土地整治项目的立项审批和各类土地整治活动必须符合土地整治规划。建立有效的规划效能监督机制，加强规划监督检查，杜绝随意修改、变更规划，切实维护规划的权威性和严肃性。
（二）顺应土地整治发展的客观规律
综观国内外实践发展与研究探索，对土地整治的功能定位是基本一致的，即调整不合理的土地利用和空间组织关系，提高土地利用效率，实现土地要素与其他生产要素的合理匹配。中国土地整治在实践过程中不断摸索完善，形成了各具特色的工程和政策方案，但因各阶段重点任务的不同，各方案的完善程度不一，系统化、整体化程度不足，善于解决特定问题而尚未组织形成一套解决区域土地利用问题的完整方案。未来，中国土地整治需要合理组合技术、工程、政策多方面、多形式的措施，构建多目标体系，实现综合整治目标。作者以土地利用问题为导向，将土地整治功能划分为稳定优质土地范围、消除土地利用障碍、阻止土地退化、修复受损土地四大部分，依据区域不同条件和不同利用问题，整合工程和政策手段，构建土地整治类型体系，分类引导土地整治技术发展，服务国家战略目标。
（三）依靠科技、制度加快土地整治创新
经济社会发展阶段和资源约束的矛盾，为土地整治领域的科技创新、制度创新提供了重大现实需求。要有目标、有重点、有组织地聚焦长期战略和短期现实问题，从耕地质量保护与提升、生态良田高效利用、建设用地节地建设、土地生态整治等多个方面，建立富美国土、法治国土、绿色国土、智慧国土的科技和制度双创新支撑体系。
（四）依法整治实现法治保障
土地整治既是繁杂的技术系统工程，也是复杂的社会治理工程，涉及国家、地方政府、中介机构，以及土地权利人等不同利益主体及其关系重构，新时期要更好地统筹政府与市场力量、平衡不同权利人利益、调节农村和城镇关系，以及规范实施主体的行为等，都必须进一步树立法治思维，更好发挥法治对土地整治的引领和规范作用。
三、结语
我国总体上已进入城乡发展转型、发展方式转变、体制机制转换和生态文明建设的重要时期,面对保护资源、保障发展压力的日益增大,土地资源需求增长与供给不足矛盾的不断加剧,以及土地资源优化配置日益复杂和土地开发整治越来越难等现实问题,土地资源研究必须主动适应城乡转型、土地整治与制度创新的新形势,重点加强土地资源整治、土地优化配置与持续利用、土地生态建设与民生保障相融合的深入综合研究。
参考文献：
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