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城市资源配置的法律思考

发表时间：2020/10/15 来源：《基层建设》2020年第19期作者：刘广斌

[导读] 【摘要】资源的有限性与资源配置中的矛盾孕育了抽签、摇号政策。

        河南莘正律师事务所
        【摘要】资源的有限性与资源配置中的矛盾孕育了抽签、摇号政策。但抽签、摇号政策也出现了无法充分满足社会需求、出现效用不佳等弊端。所以，有必要对抽签、摇号政策进行适度的改革，以便更好地解决上述矛盾。
        【关键词】抽签、摇号城市资源配置法治
        一、北京市汽车摇号政策
        北京市交通委发布《<北京市小客车数量调控暂行规定>实施细则》（2013年修订）。从2014年起，个人和单位的普通指标、示范应用新能源指标周期统一为每两个月一次，逢双月26日组织摇号;指标申请和审核的时间不变，仍为每月8日前接受申请、25日公布审核结果。
        根据《细则》，示范应用新能源小客车指标单设摇号池，申请条件与普通指标条件一致。若申请数量少于当期示范应用新能源小客车指标配额，将直接配置。若申请数量超过当期示范应用新能源小客车指标配额，则摇号配置。
        （一）城市资源有限及其引发的“城市病”
        一般而言，生活在大城市人们有广泛的社会交往，还能够第一时间接触到最新鲜的事物，增长见识，改变思想观念。大城市行业聚集，有机会接触到各行各业的朋友，与此同时也有丰富的就业机会，另一方面，城市的交通发达，生活方便，拥有良好的教育和医疗条件等等。然而，生活在城市中不仅仅能感受到便利和舒适，许多城市病也夹杂其中。城市病最为核心的矛盾是城市人口过多与城市资源有限，二者的张力关系过大是导致上述“城市病”现象的根本原因。
        （二）城市资源配置中的实体标准“失灵”
        通常，城市的资源配置主要是通过实体标准来进行，城市的交通资源配置主要经由市场调节来完成，具体来说，交通资源的多少取决于市民经济实力的强弱，经济条件好的居民可以通过购买车辆和缴纳车船税、道路养护税费等方式获得更多的交通资源。
        通过实体标准配置城市资源有一定的优势，并且城市中绝大多数的资源分配都可以通过实体标准来予以解决，但是在一些特定领域或情形中会面临着危机，无法解决出现的特定问题。在此情形下，抽签、摇号等配置资源的方式应运而生。
        二、抽签、摇号政策的适用
        “实体标准导致结果不正义”之所以极易在城市资源配置中出现，是城市资源有限，无法充分满足城市人口的结果，若仅仅以实体标准去解决，而不加之辅助或配套的措施，将无法有效解决资源有限与人口需求无限之间的矛盾，或虽有助于缓解但会破坏社会的公平性或资源公共利用的价值诉求。
        以城市交通资源配置为例，若仅仅以车辆自身的价格以及缴纳车船税、道路养护税费等取决于经济实力的指标来分配城市交通资源，那么在我国经济快速发展、城市居民购买力强的情况下，车辆只会与日俱增。上海市实行的私车牌照拍卖制度，近几年随着上海市民购车需求的增长，牌照的竞拍价格也随之一路飙升，在如此高额的牌照成本之下，私车牌照制度在控制车辆数量增长方面有明显作用，同时也在某种程度上缓解了城市的交通压力。

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        选择使用抽签、摇号等政策的城市，在资源配置方式上体现了政府的实际考量，即政府综合考虑多方因素，并且无法提出能够有效解决有限资源与无限需求之间的矛盾的情况下，也无法提供额外的资源，政府部门只能先寻求一种平衡。用摇号、抽签来分配公共资源，这被部分人当做是政府的懒政行为，其实这更多地反映了政府在公共资源总量不足的情况下，对公共资源如何分配上的无奈与无力。
        如何才能消除或者减轻抽签、摇号制度带来的效用不佳的问题呢？最好的解决办法当然是对抽签、摇号这种单纯的程序模式进行修正。修正后的模式一是“摇号+程序上修正”模式，即不增加实体的内容，在摇号的基础上，通过程序的设定增加较长时期摇号不中人员的中签机会。
        二是“摇号+实体上修正”模式，即一部分指标通过摇号产生，一部分指标通过实体标准产生，目前主要采用的是拍卖。上述两种修正模式各有利弊。对于“摇号+程序上修正”模式而言，优点是程序上的公正性，即使是提高中签率机会本身，机会对于所有人都是平等的;缺点在于行政管理部门实际上预设了一个前提，即长期摇号不中的皆为购车、用车需求强烈的人员，虽然在理论上和实践中这种预设绝大多数情况下是成立的，但是事实上可能并非完全如此。对于“摇号+实体上修正”（目前主要指摇号+拍卖）模式而言，优点是在解决前述效用不佳的问题上效率高、针对性强，只要愿意付出足够的成本就可能立马获得小客车配置指标;缺点当然是会被人质疑其公正性，认为是给“富人的特权”等。
        三、抽签、摇号政策的革新
        为了能让城市正常而稳定的发展，为人们提供一个相对舒适的公共环境，对于公共资源紧张的部分领域进行必要的管制必不可少并且意义重大，若完全放手或完全由市场等因素来配置公共资源，矛盾將更加突出。然而，政策本身的应然正当性并不意味着政府对政策的采用有当然的选择决定权，对此，必须要符合现代社会的民主考量和制度设计需求。摇号、抽签政策均涉及到对公民重要的基本权利的限制，即对财产权的限制，公民在摇号获得指标之前可以购买客车，但是无法获得牌照，导致其无法有效使用，若财产无法有效使用的话，其财产价值必然大打折扣。
        因而，对于涉及到限制公民基本权利的抽签、摇号政策的最终决定权应该属于全国人大及其常委会，由国家的权力机关制定法律，明确规定各个城市实施相应政策的时间、条件、方式等。我国幅员辽阔，城市众多且资源总量不一，这种制度设计也无法满足现实的需要，因而最适宜的办法应该是法律留出适当的裁量空间，各城市结合自身的实际情况制定相关规范，政府在必要时采取相关措施才能更好地解决问题。
        【参考文献】
        [1] 李友根.论抽签程序在经济法中的运用[J].现代法学，2008（3）：12-15.
        [2] 孙荣.困境与出路：“摇号”政策应对城市公共资源分配难题[J].行政论坛， 2014（5）：23-26.
        [3] 侯幸、彭时平、马烨.北京上牌摇号与上海车牌拍卖政策下消费者成本比较[J].中国软科学，2013（11）：15-16.
        [4] 饶旭勇.摇号政策正当性探析——〈北京市小客车数量调控暂行规定〉评析[J].研究生法学，2011（6）：31-34.
        [5] 殷会良.国外城市规划编制中公众参与方法的借鉴[J].贵州工业大学学报2007（2）：22-24.
        作者简介:刘广斌，男，汉，本科，河南莘正律师事务所专职律师。