王自周
云南省西双版纳州景洪市第四中学，666100
摘要：政治制度是人类社会发展到一定历史阶段的产物，寓国家本质与形式于一体，是国体与政体的总和。中国古代政治制度内容之丰富，体系之严密，影响之深远，可谓世所罕见！作为其重要组成部分的中国古代监察制度，尽管因时代条件影响而不可避免地存在诸多局限，但它仍不愧为中国古代制度文明中的一块瑰宝！梳理中国古代监察制度的发展线索，总结其演变趋势和特点，探究其发展规律并从中获取有益之启示以为现实借鉴、服务，正是本人探究其之初衷，也是其自身历史价值的魅力所在！本人就此浅谈，以就教于读者和同仁。
关键词：监察制度 特点 启示
监察制度是统治集团为维护统治而构建的对国家公职人员履职进行监督、纠察、奖惩的制度。中国古代监察制度源远流长，体系严密，不仅在监督国家政令实施，保持官员廉洁、保证国家机器正常运转、维护社会秩序稳定等方面发挥过积极作用，而且为后世积累了丰富的制度文明遗产和可资借鉴的宝贵经验教训。孙中山先生曾高度评价过此制度，认为它“不独行之官吏，即君上有过，犯颜谏诤，亦不容丝毫假借”，是“自由与政府中间一种最良善的调和方法。”〔1〕因此，考察中国古代监察制度之嬗变，总结其发展趋势和特点，思考其借鉴价值，获取有益之启示并运用于现实，无疑具有重大的探究价值和意义！下面，本人就试着从中国古代监察制度之嬗变、发展趋势、特点、启示四个方面进行浅谈，以供读者和同仁参考并欢迎批评指正。
一、中国古代监察制度之嬗变：
考察中国古代监察制度之发展历程，大致经历了六个阶段，即萌芽于先秦，形成于秦汉，发展于魏晋南北朝，成熟于隋唐，强化于宋元，严密于明清。
（一）先秦时期萌芽：夏商西周时，国家事务中已有监察活动出现；春秋战国时期，部分执掌文献史籍的御史又兼有监察职责。但此时期国家尚未设置专职监察机构及官员，因而严格意义上的监察制度尚未建立。
（二）秦汉时期形成：公元前221年，秦建立了中国历史上第一个统一的专制主义中央集权封建国家，中央设三公九卿、地方推行郡县制。其中三公之一的御史大夫掌天下文书和监察，地方设监郡御史负责郡的监察，监察制度初步形成。
汉承秦制而较秦制严密。西汉初中央仍设御史府作为全国最高监察机构，御史大夫仍是其长官，同时增设丞相司直和司隶校尉为中央监察官；地方废监御史，由丞相随时委派“丞相史”分刺地方。汉武帝时，为加强中央对地方的控制，把除京畿（由司隶校尉负责监察）外的地区划为13个州，每州设刺史1人以“六条问事”专职负责州的监察，同时给事中与谏议大夫等言官也已出现。东汉时，御史大夫改称大司空，专职负责国家公共工程建设，御史台改称“宪台”，以御史中丞为监察长官，此时宪台虽名义上仍隶属于少府，但实为全国最高专门监察机关。宪台成为国家最高专门监察机关，表明监察权与行政权已相对分离，而监察权与行政权的分离，表明中国古代监察制度形成。
（三）魏晋南北朝时期发展：魏晋南北朝时期是中国封建国家的一个大分裂时期，各朝监察机构名目不一，但体制基本与汉代相同。东晋时，御史台最终脱离少府，成为直辖于皇帝的全国最高监察机构，监察权最终与行政权分离。本时期最终废除司隶校尉，监察系统统一，监察权扩大；谏官系统开始规范化、系统化，南朝时期出现了专门负责规谏的集书省。鉴于监察长官权势日大，本时期出现了专门防范监察官犯法渎职的规定，如规定群臣犯罪，御史中丞失纠也要罢官。这些表明古代监察制度在魏晋南北朝时期得到发展。
(四)隋唐时期成熟：隋建立后，设御史台、司隶台、竭者台分别负责内外监察。唐在御史台下设台院、殿院、察院，其中台院“掌纠举百僚，推鞫狱讼”，殿院“掌殿廷供奉之仪式”，察院“掌分察百僚，巡按州郡，纠视刑狱，肃整朝仪”〔2〕地方分十道(后增至十五道)监察区，每道设监察御史专门巡按所属州县，形成比较严密的监察网，谏官系统也趋于完备。
(五)宋元时期强化：宋代监察制度随专制主义中央集权制的加强而加强。御史台仍下设三院分理监察，御史可弹劾宰相；地方设通判与知州平列，号称监州，直隶皇帝。为保证监察御史更好履职，宋代明确规定：未经两任县令者不得任御史。
元在中央设最高监察机构御史台，与中书省和枢密院合称“三台”，长官御史大夫位高权重，秩高从一品；地方特在江南和陕西设行御史台作为御史台的派出机构，同时划全国为22道监察区，每道设肃政廉访使(即监察御史)常驻地方监察；行台的设置，使中央与地方监察机构结为一体；为使监察有法可依，元还制定了一整套的监察法规。
（六）明清时期严密：明代监察制度随君主专制的强化而强化。中央改御史台为都察院，“主纠察内外百官之司”，下设13道监察御史负责具体监察，监察御史虽隶属于都察院，但直接听命于皇帝，有独立纠弹之权，御史出巡地方也可“便宜从事”！同时，明在中央罢谏院，设六科给事中专门稽察六部，旨在加强皇帝对六部的控制；六科给事中与各道监察御史合称科道，科道官虽官秩不高，但权力极大！明对科道官的选用、管理十分严格，规定科道官必须是进士、“凡御史犯罪加三等，有赃从重论。”〔3〕
清朝将六科给事中归属都察院，六科给事中与各道监察御史共同负责对京内外百官的监察，从而实现科道合一，监察权集中。为防止监察官权力过大，清朝明确规定，御史弹劾百官最后要经皇帝裁决。此外，清朝还以皇帝名义颁布了我国古代最完整的一部监察法规——《钦定合规》。至此，中国古代监察制度发展到高度统一和严密，达到历史顶峰。
二、中国古代监察制度的发展趋势：
综观中国古代监察制度的发展历程，明显呈现出三大趋势：
（一）监察权逐步与行政权分离，形成独立监察体系。
如前所述，秦和西汉时期，御史大夫既是监察长官，又是副丞相，《汉书薛宣传》所说的御史大夫“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”就反映了其双重身份，也表明此时监察权尚未与行政权分离。东汉初，御史大夫转为大司空，协助丞相分管土木工程营建等行政事项而不再掌管监察，御史台由原御史大夫属下专司监察的御史中丞负责，体现了监察权与行政权的明显分离。东晋初，御史台最终脱离少府而成为皇帝直控的国家最高专职监察机构，表明监察权最终与行政权分离，形成独立监察体系。监察权与行政权逐步分离，不仅表明君主专制的不断加强，而且客观上有利于监察功能的有效发挥。
（二）监察体制随时间推移而不断调整、严密和系统化。
秦汉时期是中国古代监察制度的初创时期，秦的监察体系由御史大夫及属官行使，其职不专，组织机构及其内部分工都很不健全。两汉的监察组织设置虽较秦完备，然政出多门，影响监察效能，如汉武帝时中央监察系统的御史大夫仍兼掌行政及宫廷事务、司隶校尉仍兼掌京畿治安；地方监察虽由十三州部刺史承担，但丞相司直又可随时派遣丞相史巡察。监察系统的分置，监察机构职责的交叉重叠，虽在一定程度上收到监察系统内部相互监督的作用，但人事重复，不便管理，影响监察职能发挥。西汉以后，一些统治者曾试图统一监察组织，但总是屡革屡复，直到唐代才最终实现监察组织机构设置的统一，即在御史台下置三院分掌各项监察事务。宋、元、明、清各代，监察组织体制基本沿袭唐制并有所发展，其中尤以明、清两朝最为严密、系统。因此，中国古代监察制度发展的又一趋势就是随着时间的推移，监察体制不断调整、严密和系统化。
（三）监察权日益向皇帝集中，监察权对皇权的依附增强。
在专制主义中央集权制不断加强的历史背景下，中国古代监察权虽逐步从行政权的管辖下独立出来，成为同行政、司法、军事等权力平行的权力体系，但监察机构的设置，监察权限的变化，监察官员、特别是最高长官的任命等无不取决于皇帝的意志，如明朝虽形成多元监察网络，各监察机构的组织相对独立，都察院、六科给事中和监察御史互不统属，但都要对皇帝负责，奉旨监察。因此，中国古代监察制度发展的又一大趋势就是随着专制主义中央集权制的不断加强，监察权日益集中于皇帝、对皇权的依附增强。
三、中国古代监察制度的特点：
通观中国古代监察制度，具有如下主要特点：
（一）皇帝握有最高监察权。
中国古代监察制度随君主专制制度萌芽、发展而萌芽、发展，监察制度本质上就是君主专制制度的一个组成部分，目的就是维护君主专制统治。因此，在君主专制制度背景下，历代最高统治者在弱化对自己监督的同时，必然加强对中央和地方官的监察和控制，监察机制建立和调整的总原则就是巩固和强化皇权，这种强化的结果就是皇帝握有最高监察权，其表现就是整个国家监察机制的建立、调整，监察法规的制定、实施，监察官员的选任、黜陟等最后都必须得到皇帝的裁决和批准。
皇帝握有最高监察权，意味着监察效能取决于皇帝的执政素质！
（二）监察机构独立，自上而下垂直监察。
东晋御史台脱离少府，中央监察机构与行政机关最终分离，形成受控于皇权的独立监察机关；唐代中央监察机构不仅独立，而且健全，御史台下设的三院分工监察，自成系统；元代御史台与中书省、枢密院地位并重，鼎足而立，元世祖忽必烈所说的“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的，此其重台之旨。”〔4〕就表明御史台在皇权领导下的独立地位和作用。同时，地方监察机构及官员也不隶属于地方行政部门，而是垂直于中央监察机关的领导，如西汉的刺史、唐朝的十五道巡按、宋朝的通判、元朝的行御使台和肃政廉访司等均由中央最高监察机关管理，同级或上级行政长官无权对其发号施令。监察系统的独立，为监察职能的有效发挥提供了组织保证。
（三）重视监察官员的选任和考核。
监察官是治官之官，监察官素质的高低很大程度上影响着监察的效果！原因就在于监察官的职责是“纠正非违”“苟不能正其身，如正人何”〔5〕只有“科道无私方能弹劾人之有私者。”〔6〕因此，中国古代有作为的统治者大都重视监察官的选任。通观中国古代监察官的选任，特别重视如下两个方面：一是监察官自身的基本素质，要求监察官须具备清廉、谨慎、刚直敢言、通体博识、勤敏练达、才守兼优等品格，二是从从政经验丰富且治绩良好的官员中选任监察官。这种选任思想和方法，有利于保证监察官能较好胜任监察工作，发挥监察效能。同时，为加强对监察官的监督和奖惩，中国古代贤明的统治者还特别重视依规对监察官进行考核并将考核成绩作为监察官升迁黜陟的依据，以此来促使监察官尽职尽责，克服察与不察等“虚监”问题。
（四）重视监察法规的作用，依规监察。
中国古代监察制度通常遵循“以法理官”的监察原则，监察机构和监察官员在正常情况下必须依规监察。因此，中国古代历朝大都重视监察法规建设，如西汉的《刺史六条》、宋代的《监司互监法》、元代的《宪台格例》、明代的《宪纲条例》、清代的《钦定台规》等。这些监察法规虽然因时代不同而内容有异，但都比较详细地规定了各朝监察机构的设置、监察机制的运行、监察官员的权限和责任等基本内容。它的制定和施行有利于监察机关及官员规范行使职权,依规开展监察活动，从而保证监察活动有序、合规而有效。如汉武帝时颁行的《刺史六条》就明确规定刺史监察的对象是所辖州部的一切郡国守相等大小官员及地方豪强，对强宗豪右的监察内容是田宅是否逾制、是否以强凌弱、以众暴寡，对二千石官的监察内容是是否不奉诏书、倍公向私、旁诏守利、侵渔百姓、聚敛为奸、蔽贤宠顽、阿附豪强、割损政令等，同时明确规定刺史一般在每年八月巡行所辖郡国、年底到京汇报，刺史巡行时必须严守诏条规定，否则本人即成为受弹劾的对象。
（五）监察内容广泛，形式多样。
为有效发挥监察作用，实现控制内外百官的目的，中国历代王朝一方面赋予监察官广泛的监察权力，另一方面采取多渠道、多形式的监察方式实施监察。从组织上看，中央既设国家最高监察机构，又在各部院设部门监察机关；地方既设常驻监察机构，亦不定时遣使巡察，各级行政部门还内设对下属的分级监察。从内容上看，中国古代监察涵盖统治的方方面面，国家行政、立法、司法、军事、人事、礼仪等都在监察范围之内。形式上更是多样，既有接受检举、控告，也进行暗访、调查、检查、督察、考课等。监察内容广泛，监察形式多样有利于监察功能的发挥、监察目的的实现。
（六）小大相制，内外相维，防止失监。
综观中国古代社会，历朝皆把监察视为控制百官、防止因官吏腐败而危及自身统治的最后防波堤，因而非常重视监察体制的建设，其通常做法就是从制度上赋予监察官极大的监察权，提高其监察权威，实现监察目的。但任何权力都有扩张性和排他性特点，失去监督的权力是非常危险的！监察权亦然！因此，中国古代王朝为防范监察权失控，监察官行私弄权，大都重视建立、建设反监互察机制，从体制上来监督、制约监察者，防止失监。怎样防止失监？一是利用御史系统自身自上而下的垂直监察体系来实现上级对下级的监督，二是赋予低品级监察官直接向中央弹劾上级的权力，以此来实现下级对上级的制约；三是通过监察系统内御史、谏官系统各自独立行使职权的体制来实现系统内部的互纠互察；四是利用反监机制、即利用监察系统外的机构和官员对监察机构和监察官的纠举弹劾来监督、制衡监察权，如宋神宗为强化对六察官自身的监督，专门在尚书省置“御史房”负责弹纠御史六察官的失职行为。这些防失监的体制机制就是顾炎武所云的“小大相制，内外相维”！它的运行在很大程度上制约了监察权力的滥用，利于监察效能的发挥，值得借鉴！
四、中国古代监察制度的启示：
回顾中国古代监察制度的嬗变，细思其发展趋势和特点，本人从中获得诸多启示！主要如下：
（一）建立、完善国家监察制度是社会所需、国家必须。
国家要有效管理、社会要有序运转就必须设置各级各类管理机构，赋予国家工作人员管理权。但权力一旦失去监督制约就易恶性膨胀，导致官员滥权腐败，轻则引发社会动荡，重则导致国家衰亡！因此，遍观古今中外的国家和政权，尽管国体、政体不同，治国方略、手段各异，但重视对官员的监督却是相同的。基于此，建立、完善并有效实施国家监察制度是社会发展所需、国家兴旺发达必须。
（二）独立、权威的监察权是监察效能发挥的基本前提。
如前所述，国家要有效管理社会事务，施行社会管理权就必须有权力的执行者，同时也必须有权力来监督这些权力执行者。纵观中国古代监察制度的历史演变，历朝的监察体制虽有不同，但基本都实行独立、垂直的监察体系，赋予监察机构和官员应有的监察权，保证监察机关和官员独立、权威，从而发挥其监察功能。这是符合监察自身规律的！因些，要有效发挥监察职能，必须保证监察权的独立和权威，保证监察机关和人员能独立行使监察权而不受其他权力的非法干涉。这是发挥监察效能的基本前提。
（三）科学、有效的监察人员选任机制是有效发挥监察职能的基础和关键。
监察职能主要通过广大监察人员的工作来完成，监察人员素质的优劣直接关系着监察效能的发挥！因此，科学、有效的监察人员选任机制是监察职能能否有效发挥的基础和关键。怎样构建科学、有效的监察人员选任机制？中国古代监察制度的一些有益认识和举措可供借鉴！一是从政治高度高度重视监察人员的选任，尤其要特别关注其政治品格和工作能力，正如宋代包拯所言:“盖朝廷纪纲之地，为帝王耳目之司，必在得人，方为称职，自非端劲特立之士，不当轻授。”〔7〕二是要制定出合乎现实需要的监察人员选拔标准和职业准入程序；三是要“凭实绩黜陟”监察人员，以此增强其责任感、提高其工作积极性。具体就是要结合国情和监察工作实际需要，制定出监察人员选拔标准、尤其要突出其政治立场、品格和工作能力，同时遵循监察规律，在监察人员选任过程中加强监察系统自身的决定权，严格依法依规考核选任，优胜劣汰，形成监察人员有序选任机制。因此，监察职能在充分发挥，建立并施行科学、有效的监察人员选任机制是基础和关键！
（四）健全、完善的监察法律法规体系是有效发挥监察职能的根本。
社会发展的方向是走向法治，法治社会要求一切国家权力都要依法行使。监察权作为一种比较特殊国家权力，同样要依法行使，而依法行使的前提就是“有法可依”。国家只有颁行并不断健全、完善监察法律法规体系，才能进一步完备国家监察体制，提高监察权威、规范监察行为，有序实施监察，达成监察目标。因此，颁行并不断健全、完善国家监察法律法规是国家监察职能有效发挥的根本。
总之，历史是一面明镜，兴亡之道尽显其中！考察中国古代监察制度的历史演变，总结其发展趋势和特点，思考其历史得失和借鉴价值，从中获取有益之启示并为现实服务，推动体制创新，让监察制度的施行真正起到其应有的“修明政治、严肃法纪、纠劾奸邪、和谐社会”的功能和作用无疑具有重大的价值和意义。
参考文献：
〔1〕《孙中山选集》（下卷）[M]北京.人民出版社，1956，581页。
〔2〕《唐六典》卷十三。
〔3〕《明史·职官志》。
〔4〕吴凤霞.略论中国古代监察制度演变的几个特点. 廊坊师范学院学报, 2006, 22(1)， 52-55页。
〔5〕《金史》卷96《李晏传》。
〔6〕《钦定台规》卷2《训典二》。
〔7〕《包拯集》《请复御史里行》。
作者简介：
王自周，男，汉族，1973年生，历史学学士，中小学高级教师，现在云南省西双版纳州景洪市第四中学从事高中历史教学工作；