乡村社会治理法治化问题研究--中国期刊网

字体：大中小

首页> 原创作品> 正文

乡村社会治理法治化问题研究

发表时间：2020/10/16 来源：《基层建设》2020年第19期作者：张妮

[导读] 摘要：乡村社会治理法治化是推进市域社会治理现代化的重要评价指标，也是国家治理体系和治理能力现代化的前提。

        中共张掖市委党校甘肃省张掖市 734000
        摘要：乡村社会治理法治化是推进市域社会治理现代化的重要评价指标，也是国家治理体系和治理能力现代化的前提。与城市相比，乡村社会治理法治化进程较为缓慢，面临着社会治理主体单一、干部群众法治素养不高、乡村社会治理规则匮乏、公共法律服务质量有待提升的问题，提出积极培育社会治理主体，完善乡村社会治理规则，提高公共法律服务质量和提高干群法治素养的建议。
        关键词：治理法治化规则公共法律服务
        一、问题提出
        十八届三中全会将实现国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。乡村治理作为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，治理效果直接关系着国家治理现代化的实效。十八届四中全会提出全面推进依法治国，并提出“推进基层治理法治化”。2017年党的十九大基于我国乡村发展的现实情况对“三农”工作作出了新的安排，提出要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”之后出台的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》确立了建设法治乡村重大任务。十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”、“推动社会治理和服务重心向基层下移”，对乡村社会治理给予极大的关注。
        乡村社会治理法治化是推进市域社会治理现代化的重要评价指标，也是国家治理体系和治理能力现代化的前提。改革开放以来，乡村社会面貌发生巨大变化，农民收入不断提高，民主法治进程不断推进，法治在社会治理过程中的重要性日益凸显，法治不断的被强调和重视，但尚未在原有的乡村社会秩序中充分扎根。与城市相比，乡村社会治理法治化进程缓慢，任务艰巨。各乡镇经济发展水平不均衡、居民收入水平有差距、传统价值观念保留程度不同、各村庄人口年龄、性别构成差异较大、干部群众法治意识水平参差不齐等因素都对实现乡村社会治理法治化产生一定的影响。因此在推进市域社会治理现代化过程中，乡村社会治理法治化仍需重视。
        二、乡村社会治理法治化面对的现实挑战
        （一）社会治理主体单一
        我国法治建设一直由党和政府主导，依照自上而下推动进行，党和政府对于法治的重视程度很大程度上影响甚至决定了法治建设的效果。随着全面依法治国战略的提出，群众民主法治意识的增强，法治建设已经由党和政府“自上而下”推动逐步向党和政府与群众“双向互动”共同推进进行转变。但在乡村社会，这种转变并不明显。
        随着城镇化的不断加速，特别是乡村振兴战略的提出，国家对于乡村社会的投入力度不断加大，这些投入大都需要乡镇政府通过提供项目、制定制度、考核等方式，在此过程中，乡镇政府对于村庄治理的掌控越来越明显，对于村委会的干预越来越严重，乡村社会治理的重点放在了塑造政绩、打造亮点上，治理主体主要为乡镇政府、村两委作用发挥有限，更毋论普通群众了。
        此外，随着人口大规模向城镇和非农产业的转移，村中的壮劳力大都外出，剩余的大多是老人、妇女和儿童，这些人知识水平、能力有限、参与乡村治理的意愿不强，对于乡村社会治理没有参与感，乡村共同体意识弱。在一些经济发展水平较好的乡镇，农民专业合作社在提高农民收入、环境改造、劳动力吸纳等经济领域发挥了巨大的作用，但无论是个人（村两委班子成员除外）或合作社却对乡村社会治理意愿不高，没有积极参与到乡村社会治理过程中来，对于乡村建设的贡献局限于经济领域，影响其在社会治理过程中作用的发挥。
        （二）乡村干部群众法治素养不高
        随着城镇化进程的加快，乡村人口的流动和迁徙，不同价值观的不断涌入，乡村群众对社会公平、正义、民主、法治的需求不断增长。但在调研过程中，部分群众表示自己对法律知识了解的不多；在对法律知识内容的了解上较多关注个人利益的维护，对义务责任则不甚关注；对于村民自治制度的认识比较模糊，多数群众表示基层党组织政府管理比村民自治更具有决定性作用，也更有效果；部分群众在纠纷解决过程中，愿意寻求法律帮助，但综合考虑为此花费的时间、金钱、精力等因素后，在实际操作中更倾向于在村庄内部寻求解决，尽量避免使用法律手段，认为都在一个村里住，没必要为了一些小事撕破脸。
        同时，乡村干部的法治素养和能力也有待提升。随着乡村振兴战略的提出，国家加大对乡村建设的投入，一些年龄偏大的村两委班子成员逐渐被淘汰，越来越多的新鲜血液补充到村两委班子中，但因为理念差异，干部之间还未形成合力，在落实党委和政府的相关政策时，有凭感觉走，不按照程序办事的情况存在。
        （三）乡村社会治理规则匮乏
        我国现行法律法律中涉及到乡村社会的立法少且针对性不强。不同民族文化习俗上的差异，乡村社会地域的广阔性、不同乡镇法治发展差异、以及乡村社会的变化使得单纯以国家法为中心的法治可能会在乡村社会遭遇水土不服。因此，对于同一社会问题，很难用统一的法律进行调整。一方面，从立法技术上，在乡村法律的制定过程中，立法者只能从较为宏观的、普遍意义上进行立法，容易导致立法针对性不强，或者与一些乡村社会的风土人情和传统习惯存在“打架”的问题，这不利于乡村社会治理法治化的推进。另一方面，在乡村社会中起到调整社会关系的主要是村规民约、乡村习惯和传统道德文化。2017年村委会和社区居委会换届选举后，几乎所有乡村和城市社区均制定了村规民约、居民公约。但经过调研发现，为完成政府下达的硬任务，一些村庄的村规民约直接由村级党组织和村委会制定，未经过村民会议或村民代表会议决定，或制定程序只是流于形式；一些村庄虽然制定了村规民约，但内容空泛，实用性、操作性不强，个别村村规民约内容雷同，没有从本村实际出发，制定过程群众参与度低、认同感差，这也导致一些村规民约的实施缺乏群众基础，没有发挥应有的作用。
        （四）乡村公共法律服务质量有待提升
        随着市场经济触角向乡村的不断深入，乡村社会纠纷数量上急剧增加，纠纷内容日益复杂，在传统的婚姻家庭纠纷、继承纠纷、赡抚养纠纷和相邻关系纠纷仍存在的情况下，出现了更为复杂的征地拆迁纠纷、土地确权纠纷等，纠纷主体也从原来的村民之间增加到村民与法人和社会组织之间，纠纷主体更加多样。伴随着纠纷数量、类型、主体的增加，对法律服务的需求也在快速增长。各乡镇虽都建立了“一村一法律顾问”制度，聘请专业律师担任村上法律顾问，但在运行过程中律师提供服务时间有限、收费较低、律师积极性不高等问题的存在，让制度实施效果大打折扣。
        农耕文化下孕育出的传统“厌讼”“息讼”观念在一些乡村仍然存在，使得群众在遇到矛盾纠纷时，首选乡村内部双方熟悉信赖的人或村中有威望的人出面解决，在内部无法解决的情况下，会向乡镇政府求助，真正通过法律手段解决纠纷的比例远低于人民调解的方式；在经费方面，一些乡镇采取“年薪制”，每年给予一定金额的补贴，但与律师收费标准相比差距较大，难以调动律师积极性，影响案件及时有效的处理。
        乡村矛盾纠纷的解决很大比例依靠各类等调解手段解决。但在调解员选聘上，调解员年龄跨度较大、知识结构不合理、精力有限、能力水平差异较大等问题制约了制度效果的发挥。同时，人民调解员的物质保障和政治激励机制尚未有效建立，一些乡镇人民调解员主要从乡镇部门抽调或由村社干部兼任，采取个案补贴方式，但补贴金额较少，再加上调解员本职工作繁忙、自身精力有限，积极性很难调动，不能满足群众日益增长的法律服务需求。
        三、推进乡村社会治理法治化的思考
        （一）积极培育社会治理主体
        1.树立“多元共治”理念
        在“皇权不下县”的传统社会，社会力量参与乡村社会的治理是我国传承几千年的传统治理方式。计划经济体制下，“全能政府”观念盛行，社会各项事业的推动主体主要是乡镇党委、政府，乡村社会治理也是同样。随着国家治理现代化的提出，“全能政府”必然被“多元共治”所替代。多元共治已经成为推进乡村社会治理法治化的一个显著特征，要求形成村级组织自治、社会组织协同、民间机构参与、部门帮扶共建的乡村治理格局。

期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆

        2.吸纳“能人”引导共治
        治理主体缺失、乡村社会精英大量流失一直是推进乡村社会治理法治化的重大阻碍。应当积极争取那些从乡村走出去、见过世面、有能力也关心乡村建设并且愿意回村参与乡村社会治理的各类精英，跟一般农民他们比文化水平较高、对法律政策的领悟能力强、视野开阔，更有助于推进乡村社会治理再上新台阶。因此，在乡村振兴战略实施过程中，对于这些人才可以通过制定更具吸引力的政策措施，积极吸纳他们参与乡村社会治理，为乡村社会治理法治化培养领导人。
        3.发动社会组织协同共治
        改革开放以来，乡村社会组织大量出现，农民专业合作社如雨后春笋般涌现，已成为乡村社会重要的组织资源，是乡村社会治理体系中不容忽视的存在，具有的凝聚力、号召力和引领力，对乡村经济社会发展水平的提高、乡村公共事务的协商决策、矛盾纠纷的调处和村民思想的解放等都发挥着重大的作用，有效弥补了政府主导下乡村社会治理法治化存在的问题。
        （二）完善乡村社会治理规则
        1.完善乡村立法
        我国乡村社会治理领域的立法数量较少，“三农”领域中涉及农业较多，农民和农村的的较少，很多领域没有相关法律法规进行规范。十八届四中全会赋予“设区的市立法权”，在不违背法制统一的前提下，可以对乡村社会保障、粮食安全、乡村建设等相关内容制定具有针对性、可操作性的地方性法规和规章，体现地方实际、风俗习惯和民族特色，充分弥补国家立法在乡村治理过程中针对性不强的问题，让国家制定的乡村社会治理各项规则在乡村社会落地生根。
        2.充分发挥村规民约的作用
        《中华人民共和国村民委员会组织法》中对村规民约的规范性地位予以认可，其在乡村社会治理中也发挥着重要作用。为保障村规民约作用得以真正发挥，在制定过程中，要切实保障群众参与，提高对村规民约的认可度。在内容上要提高质量，制定出具有灵活性、针对性、操作性强的村规民约，对违反村规民约的行为给予适当的惩罚，可尝试将惩戒措施与“道德银行”和个人征信相结合，模范遵守可积分，积分可兑换物品，违反则影响个人征信，产生无法申请小额贷款等负面影响，保障有效实施。
        3.加强乡村社会道德规范建设
        习近平总书记多次强调要坚持依法治国与以德治国相结合，道德规范在乡村社会治理过程中能够弥补法治的不足，在法治难以渗入的地方，道德发挥着巨大的潜力。在推进乡村社会治理法治化过程中必须要加强道德规范的建设。要充分挖掘道德规范对于群众的潜在影响，大力弘扬社会主义核心价值观，正确引导乡村舆论，启发群众的道德自觉性，通过树立榜样，评比“道德模范”、“身边好人”等活动，用身边的事感化和引导身边的人，比单纯依靠法治更有效果。
        （三）提高乡村公共法律服务质量
        1.建立多层次法律服务体系
        在乡村公共法律服务体系建立过程中，为缓解法律服务供给不足的情况，各县区政府可以统一调配，由乡镇政府根据本区域的具体情况进行摸底，根据发展水平和对法律服务的需求，设置不同类型和层次的法律服务体系。在对法律服务需求不高的乡村，可以在保证基本需求的情况下，与高校联合，如吸收河西学院法学专业师生定期对村民提供服务，包括咨询、代书等，既解决了法律服务供给问题，又为高校学生提供了实践条件，一举两得。
        2.切实保障“一村一法律顾问”制度的实施。
        法律顾问的配备上，注重挑选业务能力强、有社会责任感、了解农村的律师。在法律顾问经费难以充分保障的情况下，对其处理的个案进行宣传，既起到了以案释法的普法效果，又增加了律师的社会影响，一定程度上有助于调动律师的积极性。同时，还应注重扩大公务法律服务范围，目前公务法律服务的范围还局限于矛盾纠纷的调解、立案、代理，随着乡村振兴战略的进一步推进，乡村群众对公共法律服务的需求将逐渐上升，除对矛盾纠纷的处理，还将扩展到订立遗嘱、居住权设立等。
        3.建立强有力的人民调解队伍
        加强人民调解组织的建设，提高调解员专业知识和与老百姓打交道的工作能力。目前，人民调解员主要由村社干部兼任，能力素质参差不齐，在解决纠纷时常常依靠人情面子进行调解，对纠纷涉及的法律知识掌握不多。对此，可以通过制定相应标准，采取一定方式的考核，提高整体法律素质，提高队伍的专业化水平。同时，增加激励机制，拓宽上升渠道。乡村调解员大都由村社干部兼任，调解员精力有限、案件补贴较低、积极性不高。为调动调解员积极性，破解职业发展瓶颈，对于年轻的调解员，在公务员报考、县区遴选方面，可通过制度设计，给予一定优惠，拓宽上升渠道。
        （四）提高干群法治素养
        1.加强村干部的的普法教育
        村两委是乡村社会治理的主要主体，村两委干部直接参与和管理村民的日常生产生活，村干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力直接影响到乡村社会治理法治化的水平，影响村民依法办事行为模式的形成。除此之外，村两委承担着乡镇政府对农村社会的行政事项的实际执行和对接外部产业资源工作，需要干部具有较强的法治意识和对法律政策的精准掌握。因此，在普法过程中，要将村干部作为普法工作的重点对象。
        2.创新普法宣传形式
        选择案例宣讲、模拟法庭、法治微课堂等形式多样、群众喜闻乐见的宣传方式开展普法宣传，有助于提高乡村群众对于法律知识的接受程度，能够收到更好的效果。利用春节、国庆、赶集等重大节假日，在乡镇主要街道、社区开展法治宣传。优化普法宣传内容，把乡村群众关心的与自身利益、村庄发展密切相关的热点法律问题作为宣传重点。同时，还应将党内法规作为普法内容进行宣传，有助于群众监督干部规范用权，起到督促作用。
        3.加大对村民自治内容的普法宣传
        村民自治是我国农村基本治理方式，对与村民自治有关法律制度的充分理解和运用是实现自治的的前提基础。在实地调研中，有相当部分的村民对自治法律规则并不熟悉，对村民自治的认识大都停留在村民选举环节，部分关心村庄事务的村民对村务的决策和管理要求有浅薄的认识，较多村民不了解，对村庄事务的民主监督也往往流于形式。因此，在普法宣传中，要加强对村民自治法律制度的普及，从而实现对村两委规范性治理村庄的监督作用。
        乡村社会治理法治化是一个系统的工程，涉及主体多、内容广、范围大，需要多元主体共同参与、多样化规则治理、完善的公共法律服务体系和干部群众较高的法治素养等协同发力。囿于理论水平有限，对乡村社会缺乏长期深入的研究，在课题研究特别是提出建议过程中常有力不从心之感，有待进一步对相关理论知识进行深入研究，加强实地调研，不断完善相关内容，为推进乡村社会治理法治化贡献绵薄之力。
        参考文献：
        【1】张刚，乡村社会治理的法治路径研究［J］，长沙大学学报，2020（3）：75-79.
        【2】宋才发、刘伟，发挥乡规民约在乡村治理中的法治作用［J］，河北法学，2020（6）:2-12.
        【3】黄佳民、张照新，农民专业合作社在乡村治理体系汇总的定位与实践角色［J］，中国农业资源与区划，2019（4):188-195.
        【4】兰红燕，我国乡村社会治理法治化研究，河北师范大学博士论文［D］,2019.
        【5】夏支平、张波，熟人社会还是半熟人社会———转型期自然村性质的再探讨［J］，玉林师范学院学报(哲学社会科学)，2010(3):60－64。
        【6】陈寒非、高其才，乡规民约在乡村治理中的积极作用实证研究［J］，清华法学，2018(1):62-88．