陈成举
平邑县自然资源和规划局 山东省临沂市 273300
【摘要】：随着全县城镇化进程的加快,建设用地需求不断增加,土地用量指标控制与城镇化建设加快的矛盾日益突出。正确处理耕地保护与城镇建设的关系,是做好耕地总量动态平衡的关键。
【关键词】： 耕地保护 城镇建设用地 平衡 正确处理 保护耕地 城镇化建设 耕地总量动态平衡 平邑县 土地利用规划 小城镇 。
发展小城镇对节约土地资源、降低建设成本、保护耕地、实现土地集约节约利用有重要意义。此外“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”是我国的一项基本国策，严格控制建设用地，保持耕地占补平衡是我们应尽的责任。但随着全县城镇化进程的加快，建设用地需求不断增加，土地用量指标控制与城镇化建设加快的矛盾日益突出。因此正确处理耕地保护与城镇建设的关系，集约节约用地，是摆在我们面前的重要课题，是做好耕地总量动态平衡的关键。
一、耕地保护与小城镇建设现状
1、人均耕地少，耕地保护形势严峻
到目前为止，全县耕地7.4万公顷，112万人,人均耕地0.99亩，明显低于全国水平。近年来，全县经济建设处于快速增长时期，城镇不断外延，项目急需上马，道路修建、拓宽等非农业建设占用耕地严重，大多数用地没有经过系统的规划，缺乏科学论证，造成耕地的利用率不高，浪费耕地的现象依然存在，耕地面积连年锐减，尤其是一些优质耕地的减少，很难靠开发整理来弥补，“吃饭”和“建设”给耕地保护带来巨大压力，保护耕地的形势变得十分严峻。
2、小城镇建设现状
2010-2020年，平邑县城镇用地增长较快，但多数分散经营，用地布局不集中，在城镇内部没有形成产业聚集优势，城镇建设用地的集约利用效率不高，十年间，城镇规模增加1560公顷，达到7680公顷，城镇用地面积增加过快。
小城镇数量多且规模偏小。平邑县共有13个镇、1个街道。大多数乡镇规模不大，城镇功能不完善，基础设施和公用设施不足，建设投资成本高，资金无来源，管理机构不完善，严重制约了城镇功能的健全和辐射作用的发挥。
二、加强耕地保护促进小城镇建设
全县国民经济和社会飞速发展促进了小城镇的快速发展，建设用地面积大幅增加，与国家保护耕地的基本国策不相协调，为确保小城镇建设与耕地保护协调发展，我们采取了以下措施：
1、做好城镇土地利用规划
土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，“三分规划、七分管理”，规划编制的目的就是为了实施，只有实施好土地利用规划，才能实现规划的保障作用，提高城区土地利用的整体水平。树立规划引导发展，而不是规划适应发展的思想。
严禁擅自突破规划确定的建设用地控制规模；城镇规划要与土地利用规划协调一致，不能频繁更改经过了多方论证而制定的城镇规划，必须以法律形式固定下来，坚决执行。通过规划实现依法用地、合理用地、高效用地。
2、积极推进节约集约用地
围绕提高节约集约用地的层次水平，按照“严控增量，盘活存量，集约挖潜，高效利用”的总体思路，积极引导转变用地观念，凡是新增建设用地从3个方面着手：①立足盘活存量。新上项目，首先考虑闲置存量土地，把闲置的旧设施、旧厂房充分利用起来。②整合替换。对土地利用效益低下、批多用少，建筑密度达不到规定要求的项目，该整合的整合，该收回的收回，安排新上招商引资项目。对土地出让合同或建设用地批准书规定日期满1年未动工建设的，依法向土地使用者征收土地闲置费，并责令限期开工建设，逾期不开工建设的，依法收回土地使用权；对取得土地使用权后已闲置2年以上的土地，坚决依法收回，统一纳入政府土地储备库，重新进行市场配置。③制定出台了优惠政策，鼓励企业集约投入，建设多层厂房，向“空中”要地。
3、严格建设用地预审
严格执行基本农田“五不准”制度，严把土地征用和转用预审关，对每个用地项目都进行多方论证和预审，积极引导其转变用地观念，尽可能少占或不占耕地。坚持能用非耕地的不用耕地，能用劣地的不用好地，能用预留地的坚决不占基本农田，坚决守住基本农田这道“红线”。严格执行农用地转用报批和占用耕地补偿制度，控制耕地净减少幅度。凡涉及占用耕地的，坚决以耕地占补平衡为基本条件，凡未实现耕地占补平衡的项目，一律不纳入审查报批程序。
4、落实耕地占补平衡制度
经济要发展，城镇要发展，人们的居住条件要改善，占用一定数量的耕地是必然的。允许城镇扩展占用耕地，但要对占用的耕地进行补偿，使耕地在占与补之间实现动态平衡，确保耕地总量不减少。落实耕地的占补平衡制度，确保建设占地做到一占一补，同时，注意耕地质量的保护，改善地力，提高单产，实现“耕地经济供求的动态平衡”。 此外还要进行旧镇改造等整理措施,有效挖掘小城镇存量土地潜力,提供小城镇建设用地,控制小城镇外延,减少占用耕地;另一方面,坚持农用地优先的原则,小城镇建设尽量利用坡地、瘠地、劣地。
5、正确处理小城镇发展与耕地保护的关系
目前，由于小城镇建设步伐的加快，需要建设用地量逐年增长，有些地方，特别是发达地区用地指标紧缺与城镇建设矛盾就更加突出。土地政策要严格控制，不能松动，应牢固树立“保护耕地、节约用地”的思想意识，积极寻求解决城镇建设用地供需矛盾的有效途径。①合理确定城镇规模，集约使用城镇土地，提高城镇土地利用率。②在规划的指导下，大力开展土地整理，通过土地整理新增耕地，按照国家规定的一定比例折抵建设占用耕地指标，弥补用地指标不足。③加大农村居民点整理力度，合理调整农村用地结构，增加城镇建设用地指标。
三、总结：
小城镇建设要合理利用和珍惜每一寸土地，切实保护耕地和生态环境，维护生态平衡；树立加快小城镇建设是集约用地、合理用地的有效途径的新观念，加快土地利用方式的转变，走可持续发展的道路。从集约节约利用耕地角度制定城镇规划和发展城镇扩展的措施和政策，探索城镇化的发展途径，不断挖掘城镇土地的潜力，切实做到既保护耕地又促进小城镇建设。