王志炜
身份证件号：3710821986****0033山东省250014
摘要：土地整治是我国土地利用的一个重要方面，也是改善土地利用条件的重要实践活动。在国外发达国家，土地整治起源已久，并形成了特点鲜明的整治模式和相对完善的土地整治工作体系。为了更好地借鉴国外典型国家的土地整治模式，本文将以文献归纳和案例研究为主要研究方法，对德国、荷兰和俄罗斯三个国家典型的土地整治模式进行归纳和总结，并为我国进一步完善土地整治工作提供相关政策建议。
关键词：土地整治；模式；
1.引言
随着我国城乡统筹发展战略的日益深化，我国农村土地整治工作不断发展，在保护耕地和节约用地、促进新农村建设和城乡统筹发展等方面发挥了重要作用，取得了显著成效。2010年12月27日，国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）对土地整治工作提出明确要求：土地整治要以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向，以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点。这标志着土地整治已成为国家层面的战略部署，同时也对土地整治工作提出了更高的要求。
近年来，国内学者对于土地整治模式进行了大量研究，部分成果也在实践中得到了推广。主要模式有宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开和以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障的“两分两换”模式[1]；大都市特有的农村土地整治模式[2-3]；整体“拆旧建新、滚动发展，模式”；归村并点、村庄内部改造控制型和“城中村”改造等农村土地综合整治模式[4]；高标准基本农田建设的“小块并大块”及“结对并地”模式[5]；基本“三整合”、农村空心化“生命周期”、克里斯泰勒中心地理论等的区域差异模式、城乡一体化模式、“一整三还”综合模式和统筹协同决策模式[6]；城镇推进型、乡村更新型、基本农田保护示范区建设等城乡土地整治模式[7]；基于规划的外部性对农村居民点整治的影响，根据规划区内的农村居民点社会经济实力相应的整治模式[8-9]；可见，国内学者对于我国目前的土地整治模式做了大量而深入的研究。但事实上，土地整治作为土地利用的一个重要方面和改善土地利用条件的重要实践活动，在国外发达国家起源已久。随着土地整理活动的不断发展，这些国家的土地整治的工作也在不断进行调整和完善，并逐步形成了各自相对完整的土地整治体系。为了更好地借鉴国外典型国家的土地整治模式，本文将以文献归纳和案例研究为主要研究方法，在对德国、荷兰和俄罗斯三个国家典型的土地整治模式进行归纳和总结的基础上，为我国进一步完善土地整治工作提供相关政策建议。
2 德国土地整治工作的主要做法及其特征
2.1德国土地整治工作的历史沿革及主要做法
德国的土地整理工作始于20世纪30年代，起初，土地整理的主要任务是改善农业生产条件、调高农作物产量，但随着城镇化的不断发展，农业人口大量减少，土地整理的内容也随之发生变化，增加了保护农村景观环境、农民生活居住等内容，从单纯的追求经济效益转变到社会、经济、环境多重效益。
德国于1953年颁布了《土地整理法》用于指导土地整理的具体工作。依照德国《土地整理法》，土地整理是在土地整理官方机构的指导下，按照一定的程序，在地产主、公共利益代表和农业职工代表的共同参与下进行的一种经济活动。土地整理官方机构为土地整理局（不同的州其土地整理机构名称不一样，如巴伐利亚州称为农村发展管理局）。各州在州、地区及基层均设土地整理机构，其中州为最高权力机构，它决定土地整理机构的设置和土地整理管辖范围。州土地整理部门主管全州的土地整理，地区土地整理部门主管本地区的土地整理工作，并负责颁布土地整理决定，基层、土地整理部门只负责本行政辖区内的土地整理工作，特殊情况下，地区土地整理部门可以将某一地区土地整理委托给地区以外的土地整理部门。土地整理的具体执行单位为参加者联合会，它由土地整理区域内的全部地产所有者以及土地整理期间的合法权利人共同组成。参加者联合会在土地整理立项决定公布以后成立，它是一种社会法人团体，其权利代表是由该组织民主选举出的理事会。参加者联合会受基层土地整理部门监督，其主要任务是：组织公用设施的建设和维护；实施必要的土壤改良；负责土地整理的有关经费筹措和使用；完成土地整理局不承担的其它任务。土地整理辖区内所有土地整理参加者联合会联合组成地区土地整理协会，各地区土地整理协会又联合成立州土地整理联合总会。
2.2德国土地整治工作的主要特征
（1）相关法律制度体系完善。德国土地整理的法律依据由联邦土地整理法和各州在此基础上制订的有关实施细则和条例共同构成。联邦土地整理法主要是为了适应战后土地利用关系的变化于1953年颁布的，为了适应新的变化，于1976年和1982年两次进行了修订。为了配合土地整理法和相关法律的实施，土地整理法还规定，每个州的最高行政法院要设立土地整理法庭，负责审议和处理相关的诉讼案件和纠纷。在州一级土地整理局内部还设有一个独立的争议仲裁机构，专门负责解决土地整理过程中出现的争议。正因为有完善的法律制度做保障，德国的土地整理一直沿着规范的道路发展，取得了巨大的效益，成为各国土地整理仿效的典范。
（2）广泛的公众参与。德国特别重视土地整理过程中的公众参与，认为公众的积极参与和广泛支持是土地整理目标能够最终得以实现的关键，因此联邦土地整理法对公众参与做了明确的规定。公众参与具有以下几个特点：第一，参与群体广。土地整理的执行单位是参加者联合会，它是由土地整理区域内的全部地产所有者和土地整理期间的全部合法权利人共同组成，此外，农业、环保、水利等其它政府部门、乡镇政府和环保协会、农业协会、农村发展协会等各种公共利益的代表结构也有权利和义务参与土地整理。第二，公众参与贯穿土地整理活动的全过程。在土地整理过程中产生的任何一个重要决定，比如土地整理立项决定、土地估价成果、权属调整方案、土地整理方案等，都要向社会公告，征求参加者和相关部门的意见，参加者可以自始至终参与决策，把自己的愿望纳入决策中。第三，具有法律保障。联邦土地整理法明确规定了公众参与土地整理的组织设置、参与规模、参与形式、参与步骤，以此保证土地整理公众参与的合理性和合法性，使土地整理活动真正达到公平、公正的要求。
（3）国家对土地整理的资助具有明显的导向作用。土地整理的费用，一般由国家资助80%（其中联邦60%，州40%），20%为土地整理参加者自筹。对困难的地区，特别是边远地区和山区，国家资助比例较高，尽量减少自筹资金。国家资助的土地整理费用没有一个固定的比例，而是随着具体内容的不同而不同，具有明显的导向作用。如对道路规划和建设、水域整治、地产测量和估价等为集体服务的措施，国家资助总费用的70%—90%，对土壤改良等措施，国家资助总费用的70%，而对生态环境保护和景观保护措施，费用则完全由国家承担，这样有利于促使土地整理参加者对生态环境保护和景观保护给予足够的重视，有助于土地整理总体目标的实现。
（4）重视景观和生态的保护。德国现阶段的土地整理特别重视对景观和生态的保护，确保规划设计具有生态可行性。强调要求土地整理要与整理区的自然生态环境和社会经济发展水平相适应，尽量减少对动植物生存环境的不利影响，防止对景观的持久改变和破坏，并在此基础上采取积极的措施。形成更加合理、功能更强的景观生态环境，以利于生态的稳定和环境的美化。
2 荷兰土地整治工作的主要做法及其特征
2.1荷兰土地整治工作的主要做法
荷兰的于1954年颁布《土地整理条例》，并于1985年进行了修订。修订后的《土地整理条例》是一部程序性的法律文件，它将土地整理工作归纳为土地整理目标、土地整理类型、土地整理一般程序等，是荷兰土地整理工作的指导性纲领。
荷兰《土地整理条例》将土地整理分为四种类型，即基于非农目的的土地整理（Land Redevelopment）、基于农业目的的土地整理（Land Consolidation）、土地调整（Land Adaption）和基于协议的土地整理（Land Consolidation by Agreement）。基于非农目的的土地整理专指在非农业用途占主导地位的区域进行的土地整理，项目的决策者是土地所有者和使用者；而基于农业目的的土地整理是针对以农业用途为主的区域，项目的决策者是省级政府；土地调整是专门为消除那些因道路、铁路、河流整治等基础设施建设而引起的各种限制，土地调整的范围通常是有限的，而且被调整的土地通常是不进行基础设施建设的土地；基于协议的土地整理的目的是改善小范围内、有限数量的土地所有者的土地分布，实际上是土地所有者之间的土地分配协议，这种类型的土地整理目前主要是通过地块交换的方式进行。
土地整理项目的申请由权威机构、私有土地所有者、社会团体、有关基金协会等向农业部和渔业部提出，然后再将申请以书面方式递交到中央土地整理委员会。中央土地整理委员会负责进行土地整理可行性研究、制定土地整理规划大纲，建议农业和渔业部将这些被申请的区域列入土地整理项目计划内，经部长同意后，进入土地整理的准备阶段。当一个区域在准备阶段列入项目计划后，省政府经咨询中央土地整理委员会、水资源局、有关自然环境组织后，任命土地整理委员会。农业和渔业部指定一个秘书负责土地整理委员会（通常是政府管理土地和水资源利用方面的官员），土地调查专家也加入该委员会。土地整理委员会的职责就是准备一个土地整理规划大纲、制定土地整理初步规划、制定公众参与报告。最后，省政府根据省级规划政策、土地整理初步规划和公众意见，制定土地整理规划，由此进入土地整理的实施阶段。
2.2荷兰土地整治工作的主要特征
（1）法律保障不同时期的目标任务。伴随着土地整理在荷兰的发展，与其相关的法律也随之逐步建立。1924年，荷兰出台法案，第一次在法律的意义上明确了土地整理。1935年，荷兰成立土地整理服务局。1938年，国家出台了第二部土地整理法案，简化了土地整理项目的批准程序。1954年，荷兰出台新的土地整理法案，充分体现了土地整理对农村地区结构调整的主导思想。法案指出：土地整理就是为了促进农业、园艺、林业以及养殖业的生产力。此外，在1954年的法案当中还提出了一个重要的内容，即选举制度，其主要思想是：由项目区的居民代表组成的土地整理委员会编制的土地整理项目设计最终方案，在实施之前，必须获得项目区大多数土地所有者和使用者的赞成。由于存在“逐渐淡化以提高土地生产力（特别是农业生产力）为主要目的的土地整理和逐渐加强以综合土地利用为目的的农村开发”这一趋势，1985年，荷兰政府又一次颁布了新的土地整理法律《农村地区土地开发法》。这个法律的主要特点是：根据项目区的不同特点和项目的主要目的，设计与之相适应的土地整理手段和方式。
（2）土地整理管理权限的下放。荷兰土地整理的管理机构也是不断变化的。大体说来，在上个世纪的大多数时间里，是由1935年成立的跨部门的土地整理委员会和土地整理项目的执行单位——土地整理服务局来共同管理土地整理项目的。最近十几年，随着政治上“权力下放”的趋势，土地整理的管理也逐渐下放到了区域政府或省一级政府，同时省一级政府还接管了土地整理项目实施的部分权力。现在，土地整理项目的实施部门叫农村地区水资源和土地资源管理局。在日常工作中，该局负责土地整理以及农村开发项目实施过程的管理。另外，每一个土地整理项目都成立了一个代表各方利益集团的土地整理委员会，负责地方项目的具体决策，委员会中的秘书长由农村地区水资源和土地资源管理局的官员担任。同时，土地整理项目实施中的田块划分这一工作，移交到了地籍管理部门。另外一个涉及的部门是1946年成立的“土地管理基金”，这个机构的职能就是为计划实施和正在实施的土地整理项目收购土地，因为有些土地整理项目需要政府购买土地作为赔偿或置换的手段。
（3）公众是项目规划实施的重要力量。从荷兰土地整理演变的轨迹中，不难发现，与土地整理利益分配切实相关的当地的个人和团体是决定土地整理项目启动、规划和实施的最为重要的力量。在1954年法案颁布之前，很多土地整理项目的实施是由当地的相关利益团体以及个人来决策的。1954年法案颁布之后，从法律上明确了土地整理委员会这一形式，要求委员会的成员应当包括：当地农户的代表、水资源管理委员会的代表、市政府的代表以及其他相关利益集团的代表。20世纪60年代以后，国家对于当地土地整理项目的投资决策侧重于对整个区域经济的总体考虑。但是，一旦项目的申请被批准，当地的土地整理委员会将通过严格的选举而立即产生，负责项目管理的一些事务。具体来讲，土地整理委员会负责项目的规划和设计，组织公众听证和投票表决，同时负责和监督项目的工程施工和验收。在技术方面，土地整理服务局和地籍部门的技术人员将向委员会提供帮助。随着土地整理项目越来越注重农村地区综合发展，毫无疑问，将来一个土地整理项目所要涉及的利益群体将更多。不过，“土地整理项目必须获得当地大多数人的支持”这项原则将不会改变。
3 俄罗斯土地整治工作的主要做法及其特征
3.1俄罗斯土地整治工作历史沿革及主要做法
俄罗斯的土地整治工作始于17世纪，是世界上最早开展土地整理工作的国家。经过长时间的发展和不断的完善，俄国的土地整理技术体系已十分完善，内容主要包括以下几个方面：土地利用与规划、土地权属调整、土地资源利用优化配置等。
俄罗斯土地整理的核心是改善人地关系，政府一直以来开展土地整理的目的是引导土地的利用和管理国家土地资源。政府通过制定一系列的国家措施来组织土地合理利用和调整土地关系，主要包括以下几个方面内容：一是为合理利用土地创造空间，建立完善土地所有权和使用权制度、确定土地税赋、地租和征地补偿费的标淮；二是开展土地整理，土地整理的单位包括企业内（包括国有农场和集体村庄内部）、农业生产合作社、农业家庭和从事农业生产的其它企业。通过论证、建设道路水利工程和保护自然的设施，制定投资计划，达到保护和改善自然景观。制定一整套技术措施体系，包括土地复垦、中低产土地改良、控制水土流失、盐渍化和沼泽华、防治土地污染等内容。三是规划田块归并整理、设计田间道、灌排水沟渠、防护林带、轮歇耕作和牧业田区，实施后调整土地权属。土地整理的重点是节约集约利用土地，提高土地产出率。
3.2俄罗斯土地整治工作的主要特征
（1）建立了完善的法律制度体系。为了做好土地整理，俄罗斯政府制定了许多法规以保障其顺利进行，其中比较重要的是1993年7月15日颁布的《俄罗斯土地基本法》。这部基本法对俄罗斯土地整理的概念、任务、目的、内容、组织、主体、程序等都作了明确的规定。
（2）政府主导土地整理工作。俄罗斯土地整理的国家管理是由联邦、联邦主体、行政区、市的土地资源与土地管理委员会负责。土地整理是执行土地法令，政权代表机关组织利用和保护土地，建立良好的生态环境和改善自然景观的措施体系。土地整理的任务是组织合理利用和保护土地，维护已有景观，创造新景观。
（3）土地管理委员会发挥重要作用。为了就土地整理的工作组织、进行、资金问题提出方案，协助解决整理过程中出现的问题，国家政权执行和地方自治机关，可建立共和国、边区、州、区、市、村的公众土地管理委员会。由土地资源与土地整理委员会工作人员担任领导，成员包括利益相关的各级企业、机关和组织的负责人，以及土地整理文据利益相关者和编制人。公众土地整理委员会还监督整理进程和实现土地整理设计规定的合理利用土地的措施，就实施某些措施给予必要的咨询和方法、技术上帮助，对修改已通过的土地整理文据查明必要性，提出建议。该委员会行使自己的职权直到土地整理设计完全实现。调整土地整理参加人关系的法律文据是合同。土地整理的利益相关者有权按规定的条件签定和解除土地整理设计勘测工作的合同，监督其进程和完成的质量，进行专家鉴定，以及参加协调和实现整理。
4.国外农村土地整治实践对我国的启示
总体来说，由于人口的过快增长，土地资源的不断减少，各国都把保护土地资源作为一项重要工作来抓，使得本国的土地资源得到最优化利用，农村土地整治制度作为挖掘农村土地资源潜力的一项重要制度日益为世界各国所公认，各国也逐步认识到通过立法来确认这项制度的重要性，关于土地整治这项制度的立法也越来越完善。以上几个典型国家的成功经验对我国农村土地整治的其实主要体现在以下几个方面：
4.1 建立健全土地整理法律政策
土地整理涉及到国家、土地所有权人，土地使用者乃至社会公众的切身利益。这些利益仅靠政策、行政法规去调整是不够的，必须有整套完备的法规政策体系来调整利益相关者的利益。特别是在法治社会中，更要求土地整理全过程必须按法律规范进行。通过相应法律法规体系的建设，使土地整理开发过程更科学合理，有根有据。在法律的监督下，规范土地整理的作业流程和实施要点，从土地整理区的选定，到土地整理项目的申报、实施及实施后的监督管理都有章可循，有案可查。另外土地整理面广量大，涉及到的部门、行业较多，所以国家或地方政府所制定的法律法规和政策应至少包括以下几点：不仅包括土地整理的原则、规划编制、主管部门、工作程序、成果认定与配置以及资金筹措等内容，还应包括有利于协调不同部门、行业间共同合作的内容，也应包括能着重农民意愿，体现农村经济发展政策的内容，这样不仅有利于土地整理事业的健康发展，也对当前三农问题的解决具有重要意义。
4.2 重视土地整理的权属调整
土地整理实际上也是土地权属调整的过程，如何很好地解决这一问题，是调动各方面积极性，使土地整理工作顺利开展的关键之一。土地整理中权属调整的顺利进行，对促进我国农地整理事业的健康发展，保持农村社会稳定，维护广大农民的合法权益具有重要意义。而拥有完整的、没有缺陷的、明晰的产权是实现资源优化配置的前提条件，只有这样，产权主体才能在未来收益和现时代价之间综合权衡。因此，要充分实现产权明晰，避免产权共有，使土地整理区域内原有产权者的权益得到保障。我国应从土地规模经营、提高农业规模效益和竞争力的战略高度，从维护农民合法土地经营权的角度来认识土地整理中权属调整的重要性并进行权属调整。另外还应明晰土地整理收益分配关系。坚持“谁投资，谁收益”的农地整理激励机制。
4.3 拓宽土地整理融资渠道
农地整理是一项涉及面广、工作量大的系统工程，需要大量的资金投入，这是开展农地整理的关键。国外土地整理成功的经验表明：实施土地整理是调整土地利用结构和土地关系的政府措施，必须建立以政府投入为主体的资金体系，才能使土地整理按照符合长远和全局利益的要求实施。土地整理的资金投入渠道稳定了，搞好土地整理才有物质保障。德国的土地整理费用一般由政府资助80%，对于自然保护和景观保护，全部由政府资助。俄罗斯土地整理的经费来源主要是联邦政府、联邦主体预算及订户。然而，受历史和现实各种社会、自然因素的影响，对很多地区来说经济发展水平还较低，经济发展仍较落后。资金缺乏是进行农地整理的最大障碍和关键制约因素。所以我国开展土地整理首先要解决资金从何而来的问题。国外在土地管理中推行的土地储备制度、土地征用制度、土地银行制度乃至土地资本的运营、土地税收等都对我们建立土地整理基金有启示和借鉴作用。我国的土地整理应当体现政府的投入为引导，同时还应考虑其他筹资渠道，包括开发、信贷等专项资金，建立资金保障机制。当地集体经济组织和个人主要是投工投劳，在不增加农民负担的前提下有条件的地方应当作适量的资金投入，即建立以国家和地方投资为主，鼓励农户积极参与的投资模式，形成国家、集体和农户三方为主体的投资体系，加快我国土地整理产业化建设步伐，共同做好土地整理。
4.4 重视土地整理中的生态环境保护
土地整理是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程，是一项复杂的系统工程，其整理过程改变了地表生态系统，必然对生态环境造成影响，例如土地利用方式的改变、景观格局的变化、原有水系的改变等。我国很多地区，尤其是西部和农村，自然生态环境较为脆弱，若在土地开发利用过程中，人们不能意识到保护生态环境的重要性，有意无意地破坏自然生态，那么我国生态环境前景令人堪忧。由于土地整理项目需要借助一系列生物工程措施对水、田、路、林、村进行综合整治，在此过程中不可避免地会对项目区及其背景区域的水资源环境、土壤、植被等环境要素及其生态过程产生直接、间接、有利或有害的影响。如果我们能充分认识这些影响，将有助于更科学、合理地开展土地整理工作。因此，在开展土地整理工作时，应作好土地整理生态评估，重视中低产田改造中的生态环境保护，加强农田水利工程建设中的生态环境建设，大力营造防风林、生态林。从而通过土地整理实现真正意义上的经济、社会、生态效益的最大化，实现土地可持续利用。通过土地整理不仅增加有效耕地，而且改善村容村貌，同时更新人们的观念，有力地促进社会主义精神文明建设，加快社会主义新农村建设进程，实现土地资源可持续利用和农村经济可持续发展。
4.5 积极推动土地整理公众参与
公众参与可使土地整理具有坚实的群众基础。公众参与土地整理的提出是为了保护、尊重公众利益和有效限制行政部门过多的权力，从而体现项目决策的合理与公正，也就是公众参与所追求的“有限的政府权力与有效的公众责任”。无论从技术、经济的角度，还是从政治的角度，公众参与项目决策和发展规划将是一种不可逆转的趋势。公众参与土地整理项目，可直接了解项目各方面的情况，通过公众参与提出意见，在项目运作中起到弥补单纯技术研究的不足，使可行性研究更加完善，规划方案更加可行，项目设计更加科学，措施更为得力；一旦项目实施，也会因为有公众、特别是当地百姓的直接参与而更加顺利，使项目少走弯路，节省投资，使土地整理项目的实施建立在坚实的群众基础之上。土地整理是一项“德政工程”、“民心工程”，是为农民办好事，就要让农民多参与，这不仅是一种理念，更是推动土地整理向前发展的一种更科学、高效的方式。
4.6 高度重视土地整理规划
科学规划是搞好土地整理的重要环节，做到从规划抓起，有计划、有步骤、有重点地开展地整理工作，防止各自为政，无序开发整理的现象。在土地整理过程中要认真做好与土地利用总体规划，城市、村镇建设规划，基本农田保护规划等相关规划相结合工作，做到：首先要坚持以土地利用总体规划为依据，按照土地利用总体规划确定的土地用途进行整理。并紧密结合土地利用总体规划，制订近期、远期开发整理和综合整治的目标任务。其次要根据农业发展的总体布局和土地资源利用现状，科学划分土地开发整治项目区，从实际出发，因地制宜，宜农则农，宜林则林，宜渔则渔，分类实施。第三是要结合城市、村镇建设规划，统筹城乡用地，为建设社会主义新农村服务。最后还要围绕土地整理规划，综合考虑各种工程措施，做好工程设计，确保工程按设计实施。
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