构建安徽省立体化土地节约集约利用管理体系研究初探--中国期刊网

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构建安徽省立体化土地节约集约利用管理体系研究初探

发表时间：2020/10/20 来源：《基层建设》2020年第19期作者：刘王兵1 鹿平1 周剑钧1 宛传俊1

[导读] 摘要：基于上位依据和地方实际，逐步构建多层次立体化土地节约集约利用管理体系，安徽省近年来进行了富有成效的研究和探索。

        1.安徽省土地勘测规划院安徽合肥 230031
        摘要：基于上位依据和地方实际，逐步构建多层次立体化土地节约集约利用管理体系，安徽省近年来进行了富有成效的研究和探索。本文主要围绕多层次立体化土地节约集约利用管理体系的构建，总结梳理安徽实际工作经验，坚持问题导向，研究新形势下如何完善和创新管理体系，以进一步提升资源要素支撑保障的能力，优化资源要素支撑保障的质量，并提出相应的政策建议。
        关键词：立体化；土地节约集约利用；管理体系
        1 引言
        对比东部经济发达省份的发展路径，我省在土地节约集约利用管理工作中，存在着技术标准缺失、政策依据薄弱、管理手段单一、科技创新缺乏、宣传贯彻落后等问题。综上问题严重影响了土地资源对经济高质量发展的支撑保障作用。近年来，安徽省坚持问题导向，立足省情，在充分保障重大项目工程建设的基础上，着力开展土地节约集约利用工作，通过立标准、出政策、拓领域、强科研、重宣传，逐步提升全省土地集约利用水平，逐步形成土地资源节约集约利用的理念和共识，逐步缩小与东南沿海省份的差距，同时，有效避免发达地区在相同发展阶段中遇到的土地利用的问题，逐步优化土地利用结构，提升土地利用质量。
        2.立体化土地节约集约利用管理体系构建
        通过构建土地节约集约利用标准体系、政策体系、工作体系、科研体系和宣贯体系，全方位构建立体化综合管理体系架构，有效提升土地集约利用水平。
        2.1构建土地节约集约利用标准体系
        一是颁布了安徽省建设用地使用标准。建设用地使用标准是建设项目核定用地规模的重要依据，安徽省2013年发布了第一版建设用地使用标准。标准施行至今，成效显著，为经济社会发展提供了高效的、高质量的土地保障。但随着经济社会发展，新产业、新业态不断涌现，技术工艺不断改进，标准在应用过程中产生了例如行业类别设置需更新、部分行业用地规模控制指标需调整等问题。2019年，安徽省启动《安徽省建设用地使用标准（2020年版）》编制工作。
        二是建设项目节地评价规程。针对部分无标准、超标准或者超用地标准功能分区的建设项目，2016年安徽省启动建设项目节地评价规程编制工作，并先后以省厅规章文件和地方标准（《建设项目节地评价规程》DB34/T 3103-2018）等形式印发施行，作为全省无标准和超标准项目用地规模核定的唯一参考。
        三是城镇低效用地再开发专项规划编制规程。依托江浙地区前期试点经验，在国家发布的编制要点基础上，编制了《城镇低效用地再开发专项规划编制规程》，并在全省开展的城镇低效用地再开发专项规划中推广应用，同时，申报地方标准，获省市场监督管理局同意立项，目前正处在地方标准报批阶段。
        2.2构建土地节约集约利用政策体系
        一是出台安徽省人民政府关于进一步强化土地节约集约利用工作的意见（2013年58号文）。在充分调查研究的基础上，2013年安徽省人民政府出台了该文件，文件的出台是我省深化土地节约集约利用管理工作的一项里程碑，文件中的部分标准一致沿用至今，文件针对多项工作做出了创新、实用、具体的要求。
        二是出台安徽省国土资源厅关于印发低效建设用地认定标准的通知。2017年印发了《关于印发低效建设用地认定标准的通知》，明确了全省低效用地认定标准，并要求各市、县开展低效用地全面调查工作，结合地方实际，在此基础上出台相应的低效用地认定标准。
        三是出台安徽省国土资源厅关于发挥国土资源支撑保障作用促进全省经济高质量发展的意见。文件指出要促进国土资源节约集约利用，严格落实建设用地总量控制和减量化管理，落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标，推进城镇低效用地再开发，促进开发区提高集约用地水平。
        2.3 构建土地节约集约利用工作体系
        一是城镇低效用地再开发专项规划工作。安徽省委省政府高度重视城镇低效用地再开发工作，研究出台了低效用地再开发专项规划部署文件、低效用地调查细则、专项规划编制指南，还开发了相应的质检软件，做到文、图、表、库的综合信息化等，为全省城镇低效用地再开发工作提供了制度保障和技术支撑。全省2018年共完成城镇低效用地再开发面积3.7万亩，在年度建设用地占比超过12%。土地利用强度和效益不断提高，土地利用结构和居民生活环境不断优化。
        二是城市建设用地整体评价。2016年以来，安徽省国土开发强度整体提升，提升幅度降缓，建设用地总规模2018年较2017年实现减量化。城镇用地比例持续增加，村庄用地比例持续下降，建设用地内部结构趋于优化，经济发展质量和效益不断提升，土地经济承载水平持续提高。
        三是开发区土地集约利用评价。经过公告目录审核和优化整合，安徽省省级以上开发区共计130个，总体实现了“一个县区一个开发区”的布局模式。

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2008年到2018年，土地利用状况的8项评价指标中，土地供应率、工业用地率、高新企业用地率以及综合容积率均逐步上升，开发区土地集约利用状况不断完善，经济状况发展良好，产业集聚度逐渐提高。土地投入和产出强度也不断提升，但与全国和中部地区平均水平仍有较大差距。
        四是单位国内生产总值建设用地使用面积下降率考核。十三五期间国家下达安徽省下降率目标为22%，年均下降4.85%。截止2018年，十三五期间全省单位国内生产总值建设用地使用面积下降达到20.65%，超额完成中期考核目标，与十三五整体目标22%相接近。2018年当年度下降率为7.5%，排名全国第一。
        五是高校教育用地集约利用评价。高校教育用地涉及面积较大，师生数量较多，2018年，全省45所本科院校整体土地集约利用处于较高水平，各地自然资源主管部门严格按照国家及省有关标准，对高校进行划拨用地，高校校区规划较为科学，功能布局合理，用地结构比例适中，同时大部分高校能够及时按照规划进行开工建设。
        六是建设项目节地评价。严格对照执行国家和安徽省建设用地使用标准，全省各级自然资源主管部门在项目预审阶段严把审查关，对于无标准或超标准的建设用地项目必须依据地方标准《建设项目节地评价规程》合理开展建设用地评价工作。2018年以来，全省累计100余个项目开展了建设用地节地评价工作。
        2.4构建土地节约集约利用科研体系
        一是开展中部地区城市带发展土地保障与监管技术系统开发与示范项目研究。项目是安徽省承担的原国土资源部公益性行业专项，项目经费超过2000万元。项目在归纳总结土地集约利用及产业发展的国内外研究进展和经验教训的基础上，研制形成具有皖江城市带典型特征的产业用地节约集约利用技术标准，开发了皖江城市带产业用地节约集约利用调控信息系统，对我省存量及低效用地调查与再开发提供了宝贵的研究基础和技术提升经验。
        二是开展巢湖流域土地优化利用的技术支持系统研究。项目是安徽省承担的原国土资源部公益性行业专项，项目经费超过500万元，项目立足巢湖流域土地利用现状，从多规合一、土地资源节约利用等角度开展研究，以土地集约利用为重点，以理性确定城市扩张范围为前提，以减少增量土地、挖潜存量土地等措施为实现途径，提高城市土地利用效率，具有重要的现实意义。
        三是开展安徽省建设用地节地技术研究与示范。项目是安徽省国土资源科技项目，项目经费50万元，项目以安徽省建设用地的节约集约利用为研究对象，通过建设用地节地标准体系集成、节地快速评测系统研发、节地模式分析，在全省典型区域内开展技术集成与应用示范，建立完整的行政辖区内建设用地联动节地技术体系。
        2.5构建土地节约集约利用宣贯体系
        一是节约集约示范创建。国土资源节约集约模范县（市）创建活动对推进我省节约集约利用国土资源，全面提升国土资源管理管理工作水平，发挥了重要的示范引领作用，取得了积极的成效。截止2018年，我省共计3个地级市和20县（区）获得表彰，在我省的整体占比分别是18.8%和19.0%，给全省起到了非常好的模范带头作用。
        二是典型案例推广示范。典型的模式和技术创新能够形成具有推广价值的节地模式和技术，我省近年来涌现出多个典型的节地案例，部分上报自然资源部向全国推广，对全省乃至全国同类项目建设时提供了优秀的建设样板。
        三是多渠道多方式宣传。结合6.25全国土地日等大型活动，开展了丰富多彩的宣传活动，采用网络、现场等多渠道多方式将节约集约使用土地的理念宣传到广大民众中。
        3.研究展望
        一是研究最佳集约度问题。目前的自然资源节约集约利用的落脚点基本上是如何最大限度的提升集约度，但在实际用地过程中，部分用地单元已经出现过度集约的情况，例如医院等公共服务设施，虽然集约度逐步上升，但服务能力和应急能力不断下降，另外，在容积率设限之前，部分住宅小区容积率高达5以上，严重影响了人居环境。如何在社会效益、生态效益和社会效益相互平衡的情况下寻求不同建设用地的最佳集约度，将是我们未来研究的一个重点方向。
        二是完善土地集约利用标准体系。现行评价的指标设置和标准体系不断完善，但根据评价深度和评价用途的不断变化，对应的指标和标准体系还需要进一步更新，例如医疗用地、特殊用地、公共服务用地等，如果开展评价，则需要进一步研究相应的指标和标准体系。同时在评价方法上需要进一步提升，综合评价法、多因素比较法等能够反应整体情况，但对于细部变化，以及与其他因素间的相对关系无法准确反映，需要加强研究。
        参考文献：
        ［1］赵小风，黄贤金等.城市土地集约利用研究进展［J］.自然资源学报，2010，25（11）
        ［2］杨俊.新型城镇化背景下建设用地集约利用研究［D］.武汉：中国地质大学，2015
        ［3］姚成胜，李政通等.长三角地区土地集约利用与经济发展协调性［J］.经济地理，2016，36（2）
        ［4］孔伟，郭杰等.不同经济发展水平下的建设用地集约利用及区域差别化管控［J］.中国人口资源与环境，2014，24（4）
        ［5］建设项目节地评价规程，DB34/T 3103-2018