刘立衍
梧州市藤县古龙镇国土规建环保安监站 广西梧州 543315
摘要：城乡规划是政府部门关于城乡发展目标的决策安排，其本质是对土地权利的分割、分配和交易，其与土地产权有着密不可分的联系。欧美国家采用土地产权私有制，许多城市以标准化的产权地块进行划分，形成小尺度的方格。本文将对城乡规划与土地管理的关系进行分析。
关键词：城乡规划；土地管理；关系
1 城乡规划与土地管理的关系
土地规划指一国或一定地区范围内，按照经济发展的前景和需要，对土地的合理使用所作出的不同时期的总的安排，旨在保证土地的利用能满足国民经济各部门比例发展的要求。根据《中华人民共和国城乡规划法》，城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务、促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划。在城镇化的发展进程中，大量的农村剩余劳动力进入城市工作，农民对于土地开发与利用的积极性不高，在土地规划管理中需要对被闲置的土地进行再次开发利用。但是，在土地征用中存在恶意提高价格等问题，使得土地利用的实效性不足。城乡一体化发展是城乡规划的主要目标，两者在目标上的差异性会引发较大的矛盾。在城乡规划当中，对于耕地与非农业用地的控制力下降，耕地被建筑用地侵占的现象屡见不鲜。土地补偿款和土地实际征用价格相差较大，给农民带来了严重的损失，不利于土地征用的顺利实施。
2 城乡规划实施中面临的问题和困境
2.1 土地产权城乡二元体制对城乡统筹的影响
城乡统筹的目的在于协调城乡发展、缩小城乡差异。由于我国城乡土地二元体制形成的地价级差、税费差等导致了农用土地向建设用地转换过程中出现了巨大的租金空间，地方政府利用产权制度的缺陷“以地生财”，使城乡统筹规划沦为大规模“圈地运动”的工具。城乡统筹规划的实施理应更多地关注乡村的发展，但在目前土地“双轨制”的条件下，农村集体土地不能直接流转，农村居民难以分享城镇化过程中的土地增值收益，也不具备持续的自我发展能力，只能通过近郊农地的拆迁补偿或非正规住宅的出租在短期内获得收益。同时，农村居民在“被市民化”后，其就业、医疗和社会保障等问题也有待解决。
2.2 土地产权模糊使管理主体行为目标不一致
土地产权模糊包括产权边界和主体不清晰。从所有权的角度出发，不同类型的所有权之间、同一类型的所有权内部权限模糊，使规划控制对象难以明晰；从使用权的角度出发，产权期限和规划的不稳定性导致土地使用者产生最大限度攫取利益的冲动，使城乡规划难以落实和保证。农村土地归农民集体所有，但难以对集体进行清晰地的界定，这给土地统一规划和利用、投融资制度建立带来了一定的障碍。同时，产权的模糊性使集体使用权流转受到限制，难以进行市场资源配置，增加了集约化利用和经营的成本，限制了城乡土地的利用。城市土地归国家所有，但无明确的人格化代表，这导致了社会利益主体之间对产权中定义不清的收益部分的争夺，容易产生寻租、腐败等现象，造成资源浪费，增加了土地管理的成本。
2.3土地产权混乱加大土地整合交易成本
在我国农村土地长期承包均等的分配模式下，耕地划分细碎且时常调整不稳定，难以实现农村土地的规模经营，大大降低了农业的整体绩效和土地投入产出效益，出现了耕地抛荒现象。城市的扩张使城市与近郊在空间上连为一体。此外，城市内部也存在部分农村集体用地，它们以城中村的形式存在，在物质空间层面已实现了“城市化”，但受限于产权分割，农村土地不属于国有产权的范围，不能享有城市基础设施，不能按照城市的要求进行建设和管理，这不仅造成城乡居民利益不均，阻碍城市化进程，还影响城市美观，加大规划治理成本。
3 基于我国土地产权的城乡规划改进思考
3.1 平衡产权保护与公共利益的关系
城乡规划的安排调整不仅是针对土地使用性质、强度等物质空间层面的内容，更是一种权益的变化。城乡规划一直以来都被认为是平衡公共利益的工具，但目前在规划过程中主要考虑这种技术性的手段是否能够调配社会权利和土地资源。城乡规划的本质应在于提供公共政策与公共服务，在多重社会力量的制衡中，发挥规范、协调和监管的作用，以实现公共利益的最大化。城乡规划应强调从平衡论的视角出发，将公共利益与土地使用产权的维护结合起来，促进公众参与，避免城乡规划对私人产权的侵害。平衡论是指通过博弈来实现公民权力和公民义务的动态平衡，既防止公平权益的滥用，又防止行政权的滥用。片面强调公众利益，可能会忽视经济发展，而过度的产权保护又会减缓城市功能提升的速度，即片面强调公众和个人都不可行。
3.2 确保实质内容和程序的科学化、法制化
城乡规划不应只考虑建筑组合、景观环境等物质环境条件，还应该在明确土地产权的前提下，考虑土地使用者开发建设的能力。城乡规划应对政府的征收能力、财政能力和建设能力做出全面评估，预测土地使用可能发生的变化，如地块在规划期内是否会发生变化，会出现怎样的变化，什么时候发生，对周边地区可能产生怎样的影响等。对于已有建成区，应充分考虑其现状条件，尤其是现有土地产权之间的关系，划分地块产权界限，分析现有产权格局在城乡发展中的作用以及今后对公共权益可能产生的影响，并且在土地再开发 (旧城改造等 )的过程中，征求当事人的意见，避免产生规划侵权的纠纷；对于新区开发，给予产业类型、建筑类别和开发强度等以明确的指标，作为招商引资的参考，在投资主体确定后对先前的指标进行调整和深化，并给予更详细和确定的规划设计条件。
3.3 探索不同类型土地使用权的规划管理方式
城乡规划对土地的开发控制要求其应与国有土地使用权出让紧密联系，推动规划的完全实施。土地使用权的出让通过土地出让合同，将规划管理部门的要求和内容贯彻到土地的开发过程中，保证规划得以实施，同时也对城乡规划提出了新的要求：①土地出让条件的确定必须体现城乡规划的要求，并满足法律对合同的相关要求，合同条文必须清楚，内容具体全面、可操作；②土地开发和管理以土地出让合同为依据，不能随意改变内容，追加条件；③应站在公平、公正的立场对土地产权进行管理和监督，按照程序形成公开、透明的干预体系，建立实施监督机制，并通过法律对各方利益主体行为进行规范和约束。
3.4 创新规划实施机制
在城乡规划的实施操作中，需尊重现实与社会利益，应注意以下三点问题。
(1)在城中村等区域的环境治理中需杜绝“一刀切”的方式。对已经实现物质环境城市化的农村集体建设用地，应纳入城乡规划中进行统一建设和管理，实现环卫、供水、供电及供气等基础设施建设的统一，推进就业、教育、医疗及养老等公共服务和公共产品的均等化，
探索社会公共服务均等化的成本分担新机制，实现真正的市民化。
(2)正视规划实施过程中可能造成的直接或间接经济损失。城乡规划应赋予地块清晰的产权界限 (地上地下 )和法律权益，配合土地产权与物权的改革，保护产权，建立合理的赔偿制度。
(3)要创新规划实施机制。由于土地资源的稀缺，土地供给和需求矛盾突出，城乡土地权属复杂，出现违章乱建、土地权属关系未清等问题，用地处理的周期加长，直接影响了规划的实施。因此，在规划实施中进行实时的监管控制，在完善土地产权制度的同时形成动态的协调机制，及时发现规划实施中存在的问题。
结语
土地资源的高效化利用，成了当前城镇化建设中的关键工作，也是决定我国经济社会发展水平的重要因素。城乡规划和土地管理的内在关系十分紧密，同时两者也存在一定的差异性，应该采取合理的协同措施，实现对两者内在矛盾的化解。通过明确核心地位、实现有序扩张、拓展规划深度和“两规”协调发展等途径，切实解决城乡规划与土地管理中的问题。
参考文献：
[17]陈鹏．中国土地制度下的城市空间演变 [M ]．北京：中国建筑工业出版社，2019．
[18]余建忠．政府职能转变与城乡规划公共属性回归 [J]．城市规划，2016(2)：15．