王家明[ 正衡房地产资产评估有限公司] 黄费连[ 陕西省委党校]
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近年来，随着地方政府加快推进存量资产运用PPP模式，盘活有效资产，PPP模式在国内应用进入新阶段。存量PPP项目与普通的项目有着显著的差异，特别是交易方式的构建直接关系到项目运作的成败，因此有必要对各种交易方式的特点进行深入研究。目前，存量资产PPP项目的常见操作模式主要有：转让资产所有权、转让资产经营权和转让股权。
1、转让资产所有权模式的特点
资产所有权转让是指政府将存量PPP项目范围内全部资产所有权有偿转让给社会资本方进行运营维护并提供用户服务，期满后将资产及其所有权交还给政府（TOT模式）。
所有权是所有人依法对自己财产所享有的占有、使用、收益和处置的四项权利。所有权是物权中最重要也最完全的一种权利，政府转让资产所有权则意味着与资产相关的全部权利行使主体由政府变为社会资本或项目公司。如徐州市骆马湖水源地及原水管线项目，社会资本需购买资产所有权，可以收费权进行质押融资，在实施机构同意的情况下可抵押项目公司名下资产与设备。实践中也出现部分转让所有权、部分转让经营权的案例。如，安徽蒙城城乡一体化清扫收运项目，政府将清扫车辆等流动性强、使用寿命短的资产所有权转让给社会资本，而垃圾处理场等流动性差、使用寿命长的资产转让经营权。
第一，转让资产所有权有利于项目公司的持续运作。所有权是项目的终极产权，转让项目所有权有利于项目公司关注项目资产的持续发展。采取资产所有权转让方式使资产进入项目，在物权法角度看法律关系清晰，资产所有权转让给社会资本或项目公司后，有利于实现项目融资，可以通过抵押、质押等方式进行融资，有助于降低融资成本、便于资本运作。
第二，转让资产所有权有利于最大程度的盘活存量资产。资产的财产权中以所有权价值为最高，转让资产所有权可以使政府获得更高的收益，最大程度的盘活存量资产。
第三，转让资产所有权便于项目后期转化为经营性项目。在存量资产PPP项目中，在部分特定领域特许经营期结束后，随着市场的完善，可以不依靠政府补贴，即可实现项目的可持续经营并获得利润，则政府并不一定要收回资产所有权，可以采用TOO模式（转让—运营—拥有）将项目转化为经营性项目。
2、转让资产经营权
经营权是指企业的经营者掌握对企业法人财产的占有、使用和依法处置的权利。企业的经营只有拥有了企业法人财产的经营权之后，才能根据市场的需要独立做出企业的经营决策,自主的开展生产经营活动，及时适应市场的变化的所有权的一种权能。政府将存量资产的经营权有偿转让给社会资本或项目公司，在项目合作期内仍保留资产所有权，会规避税费、手续等问题，是一种很好的实践探索。
第一，与PPP项目的本质具有高度的契合性。对于大多数存量资产PPP项目，其合作期是有限的，与资产经营权在本质上具有一致性，即在合作期内取得项目经营权，合作期结束项目经营权自动终结，无需办理资产交割，只需做好相关资产的交接即可。基础设施和公用事业关乎国计民生，PPP项目中如果出现社会资本违约，不但影响项目正常经营，甚至会影响公共产品和服务的持续安全供给，而所有权归属政府则更有利于保障国家安全和公共利益。另外，存量项目往往存在着复杂的历史债务问题，可能存在资产权利负担，在未解除权利负担的前提下，无法实现资产所有权的转移。
第二，对于部分存量PPP项目是唯一的可行途径。
法律法规基于基础设施的公共性，对其所有权有着明确的规定，使得部分存量基础设施资产所有权转移不具备可行性。以公路为例，根据《中华人民共和国公路法》、《收费公路权益转让办法》等法律法规，存量收费公路PPP项目唯一的转让标的只能是收费公路项目的收费权、广告经营权、服务设施经营权，而不能转让所有权。
第三，转让资产经营权有利于减少税费负担。转让资产经营权相对于资产所有权转让税费负担较低，仅需在资产交易阶段承担增值税，无需承担资产所有权转移的契税、土地增值税等。
第四，规避了国有资产交易与PPP采购的程序冲突。基础设施的经营权本质上是资产的使用权和特许经营权的组合，按照现行法律法规的规定，并不属于国有资产进场交易的范围，因此，可以根据评估后的经营权价值按照政府与社会资本合作社会资本方采购要求进行，从而避免了程序上的冲突。
第五，特许经营权转让方式可以避免我国存量项目中较为常见的权属不清的问题，降低合作成本从而克服项目落地的诸多障碍，是确保PPP项目规范运作的一种方式。但是如何对特许经营权进行评估、如何确定转让的合理价值，是特许经营权转让方式须解决的重要问题。
3、转让股权
通行做法是政府以拟转让的存量资产标的为基础成立项目法人，把项目法人的股权转让给社会资本或项目公司，即以股权转让之名行资产（所有权）转让之实。这种情况下，政府行使的是国有股权持有人的权益转让权利，取得的收入计入国有资本经营预算。股权转让的主要特点在于：
第一，交易成本低，由于股权转让不是增值税的课税对象，因此股权转让中无增值税的负担，其税费负担相比于资产所有权、经营权转让都低；
第二，不影响业务的持续性，由于股权转让保证了业务主体的连续性，公司与股东是不同的法律实体，因此公司的各类业务关系不因股东的变动而变化；
第三，股权转让不同于资产交易，企业的尽职调查工作必须全面深入，对于企业历史遗留问题要全面清理，对资产移交时人员的安置问题予以关注，涉及到人员的分流和身份转化，提前要有处置预案，并对相关方案的成本费用予以考量。
虽然，转让股权看似有着明显优势，但在实践中，股权转让方式是操作难度较高的，对于PPP实施方案编制有着更高的要求。
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