林伟燕
艾奕康设计与咨询有限公司 广东 深圳 518000
1.前言
改革开放后，随着中国经济发展与城市化的快速扩张，土地资源及生活生产资源的供应日趋紧张。在寸土寸金的今日中国城市中，城市痼疾”、“城市毒瘤”早已成为是城中村在人们心中的代名词，城中村在城市发展的大潮中被逐步吞噬。不管愿意与否，生活其中的居民都开始面 临着不同的发展决择。当全社会都将视角都聚集在城中村“拆后重建”带来的巨大商业利益时，似乎忽略了其中真正的大多数居民的需求。他们不是拥有宅地的原住民，而是一些新移民 、外来打工人、毕业生或低收阶层等。是他们从真正意义上形成了城中村的结构、文化及发展特点，为城市的发展默默地贡献着自己的力量。他们在城中村的发展规划中不被重视，迫于 无奈迁移到其它偏远但他们能负担得起的地方居住。而后他们开始面临的，是远离城市就业岗位的居住点、超负的通勤费用以及需重新建立的社交关系。这些社会阶层的生活与生存所面 临的压力，会间接或直接地转换成城市的社会安全压力，主要反映在治安、社会暴力问题上，同时也反映在城市人才的吸引度和保有率上。而随着城市发展，我们发现目前的部分更新项 目已经开始从实际规划上关注到这个问题，并提出了初步的实践方案。因此，本文希望通过梳理这个中的发展变化，结合国内外的相关的发展案例，探讨未来城中村居民安置问题的优化发展方向。
2.调查
2.1.城中村的发展轨迹
城中村的起源，是农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区[1]。究其产生原因，主要是同中国的城乡二元体制、以及土地所有制度等多种因素有关，其发展呈现三个典型的阶段：（1）聚落阶段，即传统农村居住聚落。鸦片战争后，中国大多数城镇仍以农业为主，发展落后。（2）城乡结合部阶段。随着城市用地日益拓展，农业用地逐渐被城市征用。新中国成立直至90年代，城乡用地相互锲入，给水、供电 、燃气、道路等城市基础设施不断向农村延伸扩展，工商业逐渐成为“城中村”主要经济来源，农民的生活空间也逐渐收缩到狭窄的聚落内部。（3）“城中村”阶段。农业用地变成城市建设用地，但居民户籍上仍然是隶属于农民，城中村在行政上还属村镇建制。村民收入依赖土地出让补偿费及出租自营物业予以自给。治安状况混乱，建筑布局更是杂乱无章，基础设施陈旧难以支撑现状所需。此时，“城”与 “村”之间在建设、社会、文化、环境、交通等方面的矛盾越发的深厚，城乡之间的冲突也日益严重。
2.2.城中村的居民
典型的“城中村”人口构成杂乱， 由村民、市民和流动人口混合构成：（1）下一代已基本离开的老年原住民仍居于城中村，艰难地守护着正在慢慢流失的传统宗族文化。（2）国资企业背景 的早期工厂宿舍租户，大都已有本地户口及社会关系网络。（3）外来打工的落脚流动租户，视城中村为其未来创业成功前的过渡空间。（4）落户安家的城市白领租户，关心公益及城中村的社区活动，认为城中村并不是脏乱差或不安全等贬义词所能定义的。（5）拥有独立想法并试图把想法变成产品现实的新一代互联网草根创客（maker），工作和社交生活基本在城中村以外的办公空间或园区内部解决，不依赖于大多数城中村难以提供的都市外部公共资源[2]。就上述的人群来说，城中村是他们在现有有限的资源条件下能够负担的城市生活载体。而社会发展对其需求的忽视，使得未来对于他们而言变得迷茫而充满不确定。
2.3.现状与问题
城中村因属城乡二元管理体制，缺乏城市统一规划、建设和管理，其发展有很大的自发性和盲目性[3]，面临着许多现实的问题：（1）土地管理问题。宅基地、工业用地、商业用地等相互交织，土地非法出租、转让、倒卖，管理混乱[4]，由此派生出许多现实运营与管理的矛盾，如产权权属、房产登记、房产法律保障等。（2）居住环境问题。城中村缺乏统一的规划与管理，整体发 展滞后，以低矮拥挤的违章建筑为主，出现大量的“一线天” “握手楼” “贴面楼”，大都基础设施不完善，存在严重消防隐患。（3）居住安全问题。城中村本身杂乱交错的居住环境特点使得它容易成为罪犯份子安藏与实施犯罪的首选。同时，城市中贫富差距造成的落差感甚至社会歧视，会使生活在城中村的社会底层和城市边缘人群积累大量的不满情绪，继而容易转嫁或导致社会暴力及犯罪问题，为社会带来极大的安全威胁。
（4）拆迁安置问题。随着资讯透明化与村民商业意识的不断觉醒，城中村的折迁安置费用越发高涨。只赔付本地拥有房产居民，在大部分的旧改更新项目中，符合开发商一贯以来精明的运作思维，而对于大量的外来人员的去向问题则鲜有提及。
基于以上调研，本文将通过国内外的案例借鉴，展示政府、开发商在处理外来城中村居民的安置问题时的方式的转变与利弊，来进一步探讨城中村未来发展的方向。
3.案例借鉴
深圳作为移民城市且流动性较大，在城中村居民发展问题上很具代表性。同时，有鉴于城市发展历程的泛世界类同性，本文亦针对性地选择了境外案例进行分析借鉴。
3.1.深圳水围村柠盟公寓
2017年深圳首个由城中村握手楼改造而成的人才保障房社区的试点——深圳福田水围柠盟人才 公寓，在没有任何先例和规范指引的情况下，经历了3年的反复探索与发展后顺利落成。它以原村内的29栋统建楼为原型，创造平台引发新旧社区居民自身的参与与交融，以活化老社区。它采取“政府-国企-村股份公司”三方合作改造模式，由政府主导引入深业集团重新规划改造，再经政府反租补贴，以低于市场价租与企业人才（补贴的金额相当于整治城中村的代价）形成一举多赢的局面。既缓解了土地资源高价及旧区拆改难等问题，也通过解决部分外来企业人才暂时的居住问题，减少人才的流失。
柠盟公寓的成功，有赖于模式的创新，亦有其特有的优势：（1）29栋统建楼在空间上聚集在一起并拥有一定规模，改造难度较小；（2）与村股份公司合作，沟通难度低于一家一户的协商；（3）政府主导而给予大力支持，并于后期运营时有目标的控制租金上涨范围。目前柠盟公寓的租赁情况比较稳定，且得益于地理位置与租金上的优势，在民众中的反响呈积极的态势。柠盟公寓的创新性发展模式，值得作为良好的规划运作方案借鉴。
3.2.英国格拉斯哥贫民住区治理
苏格兰的格拉斯哥，曾是英国最主要的工业城市。60至80年代间，由于传统产业衰退，城市社区随之沦为贫民住区。70年代中期起，格拉斯哥市制定了格拉斯哥东区复兴工程规划，以一个多元公共部门（包括苏格兰开发署、市政府和两个全国性住房机构）共同合作的工程，通过针对人、 地点和企业发展的改造，推进城市经济结构转型，实施劳动力再培训，提升住房质量以改善居住环境，增强经济活力和交通效率，吸引国内投资。20世纪80-90年代，格拉斯哥公共机构投资改造旧仓储建筑、旧船厂、钢铁厂，代之以博物馆、科技馆、艺术馆、金融中心、BBC以及大型会议中心等公共建筑，开发旅游资源，把城市公共空间形象改变为消费型城市，成功吸引了国内企业家的大量投资 [5]。
贫民住区的更新与治理创新采用多元主体的参与合作，包括公共机构、私人机构及社区组织。政府的角色是发挥指导作用，确保充足税收，制定区域振兴计划，建立优惠的金融鼓励机制。私营企业以PPP方式参与创造适合于当地居民参与的小型企业，而不是仅仅注重大型企业。民间团体和社区提供再培训、就业指导，有效提高居民的就业竞争力。多元社会主体分担不同的角色与职责，是贫民住区复兴与治理的重要机制。
4.结论分析
通过对比国内外的案例可得知，政府、企业、民众在其中的关系与作用是相互支持，相互补充的。政府不仅在制定政策上需给予宏观层面的方向指引，更应在后续的建设中，发挥自身的行政管理职能，以调停者的身份，以具有发展意义的公共引导的方式，去协调城中村改造事务，并通过不断的检讨与总结，调整和完善相应的法律法规与相关政策，避免不必要的资源浪费与社会冲突 。同时健全城市的法律法制系统，为后续城市发展提供坚实基础。而企业，除前期规划中需清晰政策支持的具体的内容并作延伸发展外，更应该对改造的目标作充分的调研与分析，掌握村民的发展意向和需求。与当地民众合作形成具有统一发展目标与计划的村合作机构，运用他们村民联系网，帮助村民真正了解计划与认可项目，助力推进项目实施。同时，因企业深入基层实务并了解城市发展趋势，可对政府的政策作相应的回馈与调整建议，促进上下层系统的有效衔接，推进整体规划指导体系的完善。民众在整个事件过程中往往处于被动的状态，同时也是社会矛盾最深的根源。在当今的发展环境中，更应明确自身的发展作用，积极参与社区发展事务，从受众的视角对发展规划上的漏洞与不足，提出更具实际操作意义的建议。就这个问题上，国外案例提出了很好的解决思路。引入第三方的非营利或半营利机构，通过积极和充满带动性的活动事件以及具体的政府政策及产业发展引导的方式，为社区注入创新的活力并带动产业更新。同时开拓当地就业市场发展，保障民生问题。政企民三方的积极介入，使得项目发展更符合社会各层的发展需要，而不是完全的“一言堂”。而针对居民就业发展上的政企引导与支持，则能从根本上解决城中村发展的桎梏，真正意义地促进城市的更新发展。
参考文献列表
[1] 程昊 孙寒冰、城中村缘何成了鸡肋、《资源与人居环境》、2007年、第21期
[2] 李蕾蕾 任珺、城中村遗产价值——公共地理学视角与深圳案例、《人文地理》、2017年
[3] 田萌 何普娟、城中村改造市场化模式分析、《大江周刊:论坛》、2011年
[4] 李晗、南苑村改造：解决三农问题是根本、《经济》、2016年、第26期
[5] 李国庆、国家社科基金重点项目“大规模棚户区改造与新型社区共同体建设研究”、 2016年度