张海霞
济南市国土资源执法监察支队五大队 271100 山东省济南市
摘要：宅基地继承制度改革是新一轮土地改革的应有之义。宅基地使用权因其上房屋继承而一并转移已是不争的现状，然现行法律从宅基地使用权功能属性出发未予明确肯定，并有否定之意，这与我国城乡二元体制结构直接相关。随着经济社会发展，破解宅基地使用权继承构建之惑，仍应遵循其基本属性之轴，方得解决问题之钥，尊重历史，站位现实。
关键词：宅基地使用权；继承；制度
引言
宅基地使用权的继承是农民经常要面临的一个重要问题。由于《继承法》《土地管理法》《物权法》等法律规范中的规定时有冲突，所以在实践中往往会出现很多问题，值得进一步探讨。
1宅基地使用权的特征
（1）宅基地使用权具有局限性。首先，在宅基地使用客体上，只能使用集体土地中被用作建设用地的土地；其次，在宅基地使用主体上，只有农村集体经济组织的成员；最后，宅基地的用途上，只能修建生活居住用的房屋，且依法规定实行“一户一宅”制度，不允许出现“一户多宅”之情形。（2）宅基地使用权具有人身依附性。宅基地使用权的设定是为保障农民的基本权益，这一目的决定了其主体的特殊性。如果失去这一主体资格，则宅基地使用权将不复存在。（3）宅基地使用权具有福利性。一方面，宅基地使用权是农民生产生活的依赖，是国家对农村集体经济组织成员的特别优待，目的是维护农村的稳定；另一方面，宅基地使用权具有取得上的无偿性，农村居民依据法律规定申请取得宅基地并予以使用，无须交纳高额的费用。
2问题的提出
法律对于宅基地使用权继承问题未做明确规定，但从法律限制宅基地使用权流转、“一户一宅”、“面积法定”等规定分析，一般理解为不得继承。但继承法又明确规定房屋是私有财产，属于可继承财产范围。这就决定了在对农房继承中，在“房地一体”的情况下，宅基地使用权要随之继承转移，发生冲突。另外宅基地使用权继承还存在本集体成员内部继承和非本集体成员外部继承事实，对于继承的效力如何区别等问题，在实务中均缺乏统一裁判尺度。有在中国文书裁判网通关搜索宅基地使用权和继承两个关键词检索调查，显示14份裁判文书中有8份支持宅基地使用权可以继承，包括3份支持宅基地使用权可以单独继承和5份支持房地一体继承，有6份认为宅基地使用权不可以继承。宅基地使用权继承效力的不确定性，客观上严重影响到农房的继承与继承物的流转，造成农房及宅基地的闲置与浪费。我国正在探索宅基地改革，通过试点也积累了有益成果，问题的解决一方面要借鉴改革试点成果，另一方面要尊重历史、法律政策规定。尊重历史就是要遵从宅基地使用权的属性，其属性揭示了宅基地使用权的功能、价值、特征，反映宅基地使用权的本质要求，宅基地使用权继承制度构建应遵从其属性要求。
3宅基地使用权继承的制度构建
3.1完善宅基地使用权的收益权能
《物权法》明确规定占有、使用和收益为用益物权的三项权能，但宅基地使用权作为典型的用益物权，其收益权能尚未在法律上予以确认。这样一种制度设计虽有强化宅基地保障价值的功能，并与制度设立之初的经济发展水平相符合，但在土地经济价值显著增大、宅基地财产属性彰显的今天，仅以“占有”和“使用”为权能的宅基地使用权已无法解释和回应宅基地出租、转让等市场交易活动，与民法典编纂要体现时代发展的新情况相背离。宅基地使用权也只有发展成为具有收益权能的用益物权，才能和国家建设用地使用权实现真正意义上的权能平等，并逐步纳入城乡统一建设用地市场体系之中。
因此，建议在《民法典·物权编》“宅基地使用权”一章中以相应条文明确赋予宅基地使用权以“收益”权能。
3.2明确农村宅基地的继承客体范围
针对单纯的宅基地，或者从未建筑过任何附属物，或者曾经建造的房屋发生灭失的宅基地，不论何种情况，都造成此时的宅基地处于长时间闲置状态，导致宅基地功能未能得到有效发挥，针对这种情况，可以通过集体经济组织决议对宅基地进行回收，取消其继承资格。不仅可以节约国家土地资源，也可以对宅基地重新进行分配，适应农村更新换代的人口发展状况。对于闲置时间较短的宅基地，法律可以根据现实情况进行规定。由于不同地区的经济水平，时间段的规定可交由当地乡镇政府自主决定，必要的时候，可以赋予村委会一定的自主决定权。针对宅基地上存在房屋或其它附属物的情况，因房屋或者其它附属物均属于个人私有财产，能够依然继承，此时与之相应的宅基地使用权理应一同进行继承。这是因为，如果不承认宅基地继承权，意味着房屋及其它附属设施继承将成为空谈，农户的财产权便不能得到有效保障。
3.3农村宅基地使用权的继承制度
（1）在农村宅基地改革热潮下，不仅应当注重保障农民宅基地使用权的合法权益，而且要进一步对农村宅基地使用权继承方面的相关问题加以规制，以确保农村宅基地使用权继承的可行性。（2）在立法过程中要相继完善继承法、土地管理法等法律，从而制定相关的法律实施细则，来构建完整的宅基地使用权继承制度，以确保宅基地使用权主体之继承有法可依。
3.4防范农民利益受损的风险
我国《土地管理法》规定了农村宅基地使用权取得必须具备“三个基本条件”，对于不符合条件的继承人是不允许占有宅基地的。如果因此而剥夺了继承人的农村宅基地继承权，则会违背我国《继承法》精神，侵犯农户的私有财产权，这无疑堵塞了增加农户财产性收入的一个通道，这对于本来收入较低的农户是一个打击。目前，我国城镇化发展正在快速推进，每年将有大批的农民进城，其身份户籍也会随着发生改变而成为“城里人”，如果因农村宅基地使用权的主体身份限制而剥夺其继承权，将会侵犯到农民的利益。目前，农民在我国占绝对比重，三农问题仍是中央和政府工作的重中之重，农民利益不能侵害也是我国推进农村各项事业改革，尤其是正在进行的农村土地制度改革的底线。从调研来看，农民的法律素养较低，对于农村宅基地管理制度和有关法律知之甚少，普遍认为继承祖辈遗留的宅基地和房屋合情合理，因此，在农村，宅基地被继承的状况成为常态。因土地管理法规定的农村宅基地申请取得的“三个基本条件”而剥夺（或限制）继承权，将会极大地损害农民的土地权利和财产利益。再者，农民房产可能是农民大半辈子的心血，也是农民最大的财富，因现行法律规范而剥夺（或限制）继承人的继承权，可能会损害到农民的私有财产。通过农村宅基地使用权继承制度改革，借鉴解决城镇商品房继承方面的做法，真正给予权利主体以完整的房屋所有权，这也是我国物权制度的应有之义。
结语
目前《土地管理法》、《物权法》及《继承法》均面临修改，这无疑为国家层面立法之完善提供了最佳契机。鉴于《民法典》在我国民事法律体系中的重要地位与作用，尤其考虑到宅基地使用权的财产权性质，推动宅基地使用权继承议题向《民法典·物权编》的回归，无疑是妥善解决这一问题的最佳渠道。如此一来，既能扭转当前宅基地使用权继承地方立法零散、抵牾及合法性危机局面，重塑关涉宅基地使用权继承规范体系的应然结构，更为关键的是能为宅基地使用权内在财产价值的激发提供最为稳固的法律基础。
参考文献
[1]姜红仁．关于农村宅基地使用权继承的法律思考［J］．江西社会科学，2012，(2)．
[2]吕军书，时丕彬.风险防范视角下农村宅基地继承制度改革的价值、困境与破局［J］.理论与改革，2017（07）.
[3]卓梦珠.宅基地使用权继承问题研究[D].安徽财经大学,2017.