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农村集体经营性建设用地入市的探析

发表时间：2020/10/27 来源：《基层建设》2020年第19期作者：朱文平

[导读] 摘要：农村集体经营性建设用地入市会对社会发展产生积极推动作用，可承载多元目标，服务于新时代的农业农村发展。

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        摘要：农村集体经营性建设用地入市会对社会发展产生积极推动作用，可承载多元目标，服务于新时代的农业农村发展。从农村“试点”实施以来，农村土地征收、宅基地、集体经营性建设用地改革都取得了一定进展。基于此，本文阐述了农村集体经营性建设用地入市的现状以及农村集体经营性建设用地入市的主体，对农村集体经营性建设用地入市的主要影响进行了探讨分析。
        关键词：农村；集体经营性建设用地；入市；现状；主体；影响
        集体经营性建设用地入市是农村土地改革的重要内容，对完善土地相关立法、发展农村经济、振兴乡村业态起到支撑作用。因此为了促进农村建设的健康发展，以下就农村集体经营性建设用地入市进行了探讨分析。
        一、农村集体经营性建设用地入市的现状分析
        农村土地制度改革的重点是完善土地产权与收益分配机制，特别是农村土地增值收益的分配机制。无论是土地征收制度改革，还是集体经营性建设用地入市，都会改变现有土地增值收益分配格局，对充实和加强农村集体土地参与利益分的权能起到关键作用。从整体的入市收益来看，2018年11月28日国务院对全国人大常委会的三块地改革总结报告指出全国集体经营性建设用地入市的地块达到1万多宗，面积规模达到9万多亩，总计得到257亿元价款；集体经营性建设用地抵押贷款228宗，贷款金额达38.6亿元。从整体上看，试点推动了城乡统一的建设用地市场建设，激发了农村土地资源的活力，增加了农民土地财产性收入，同时也存在试点推进不平衡问题。从集体经营性建设用地入市后的土地用途来看，主要作为工商企业生产性用地和生活性服务业用地。但是，因为各地发展存在明显的地域差距，可利用的经济资源和产业政策存在差别，且地理区位的不可以移动性、不可替代性使得各试点的工作开展不平衡。在政策上，也存在试点不充分，不敢触碰难点等问题。
        二、农村集体经营性建设用地入市的主体分析
        在相关法律、法规与政策中，从“农村建设用地”到“集体经营性建设用地”，体现了政府对用地管理的细化趋势，反映了政府决策层对解决农村土地问题，发展农村经济，促进城乡融合的意图。根据中共中央、国务院有关试点政策文件规定，农村集体经营性建设用地是指存量用地，包括为工矿、仓储、商服等建设用地。当前推动农村集体经营性建设用地入市，主要方式就是还能赋权，使农村集体经济组织有权决定集体经营性建设用地的使用和交易，实现集体土地所有权的收益权能。根据国家政策，只要农村集体经营性建设用地符合土地利用总体规划、城乡规划、用途管制等，都可以实行与国有土地“同权、同价”原则进行交易。因为集体建设用地具有分散的特征，利用分散的土地发展产业达不到规模效益，需要通过农村集体建设用地内部的空间布局调整，实现集体经营性建设用地的空间优化与规模效益目标。并且农村集体经营性建设用地入市，还应围绕产业布局展开，发展较高端业态、优势产业才能延续土地价值增值，维护农村集体及成员的长远利益。
        三、农村集体经营性建设用地入市的主要影响分析
        1.对集体经营性建设用地主体的影响
        农村集体经营性建设用地的主体可以分为两类：一类是建设用地所有权主体，另一类是建设用地使用权主体，具体包括原使用权主体和新的入市后的使用权主体。前者因集体经营性建设用地可以直接入市，在一定程度上改变过去没有土地使用权处理之权利，可以获得比原先更多的经济利益，进而增强了农村集体经济组织的公共财力，为增加农村集体经济收益分配提供了可能。后者，原使用权主体可以转出土地使用权获取收益，新的使用权主体则可以不经过参与国有土地购买就是取得产业发展所需的建设用地使用权，支付的土地成本更低，增强建设用地使用权主体的盈利能力。

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从市场竞争来看，集体经营性建设用地使用权市场的竞争性较弱，因集体经营性建设用地本身多数是分散布局的，而参与交易的主体多为涉及农村、农业领域的。那些对交通地理、生产要素、消费者临近等要求高的产业不适合在农村地区开展生产。可见，农村集体经济组织利用集体土地发展产业的类型受到一定程度的限制，故在产业发展过程中，地方政府需给予必要的支持，更好地促使集体经营性建设用地的所有权主体和使用权受让主体的合作双赢。
        2.集体经营性建设用地数量的影响
        从《土地管理法》修正案（2019）有关集体建设用地的表述可知，相关条款没有强调入市的建设用地必须是存量用地。只要是符合土地利用总体规划，确定为工业、商业等经营性用途，经依法登记后，都可通过出让、出租、作价入股等方式来处置。因而，预期集体经营性建设用地面积规模会在一定程度上增加，但增长的量存在上界，即规划所确定的最大建设用地规模。同时，对是否可以采取措施进行空间上的调整，没有明确的法律规定，这给集体经营性建设用地调整入市、整治入市提供了可能。根据总量控制、布局优化、结构合理等原则要求，进行适当的空间置换、整治与复垦，再根据产业需求进行针对性的建设用地入市安排，不仅可“规模供地”入市，还可“点状供地”入市。需要指出的是，新增用地入市一般不会与土地规划等发生冲突，但调整入市、整治入市可能导致与土地规划、基本农田保护、用途管制等之间的冲突。可考虑以农村宅基地整治与转换为集体经营性建设用地的可行性，以破解因调整土地利用总体规划带来的用地不合规等问题，并构建了农民集体、农民个体、投资企业、创业经营群体等多方的长期利益联结机制。
        3.对农民的影响
        农村集体经营性建设用地入市能够增加农民收入，并且可因产业发展而有长期效应。各试点地区将集体经营性建设用地出让、出租、作价入股（出资）可以直接取得土地收益，除缴纳调节金之外，大部分都归农村集体经济组织和农民个体。在符合规定的条件下，农民集体经济组织可以直接将一部分收益分配到农民个人，将分配剩余的资金留作长期发展基金。农村集体经营性建设用地入市可能带来乡村地区产业形态、人口流动、生活方式等方面变化，进而改变乡村的人居环境。从产业发展来看，单位或个人竞争集体经营性建设用地的目标是发展产业，以产业来实现资本的增值。而产业发展，除了土地之外，还需劳动，这为农村地区的人口就业增加了机会。对那些以旅游观光为业态的集体经营性用地使用者而言，人口流入就是经济收益的保证。
        4.对财政的影响
        农村集体经营性建设用地入市，改变了地方政府在土地开发中形成的垄断地位，使得土地增值收益可以公平合理地被更多主体分享，有助于保护农民集体经济组织利益，缩小城乡之间的收入差距。实践表明，集体经营性建设用地入市对地方财政会有冲击，但影响比较有限，而且减轻了地方政府对土地出让收入的依赖性。农村集体经营性建设用地入市对地方财政会有一定冲击，作为制度安排要考虑地方承受的能力和对地产市场的影响，大力盘活城中村、工业园等闲置土地资源，推动城市发展转型，取得长期收益。
        四、结束语
        综上所述，目前农村集体经营性建设用地入市的试点工作已取得一定效果，其对缓解工业等用地供给压力、发展乡村新业态、增加集体经济组织收益、补充国家收入来源等方面具有重要意义，因此必须加强对农村集体经营性建设用地入市进行分析。
        参考文献：
        [1]吴昭军.集体经营性建设用地土地增值收益分配：试点总结与制度设计[J].法学杂志，2019
        [2]黄征学，吴九兴.集体经营性建设用地入市：成效与影响[J].团结，2019
        [3]贺学兵.土地利用转型与农村建设用地合理流转探析[J].建筑技术研究，2019，2（5）.