杨小凤
中车唐山机车车辆有限公司 河北 唐山 064000
摘要：PPP 在政府的公共治理、公共服务和公共设施的供给以及公共服务的效率提升方面，包括社会资本、优秀投资运营商的培育方面，都取得了非常显著的成绩。但PPP项目实施过程中也存在一些共性问题，本文通过总结这些存在的问题，简单分析了可以采取的诸如鼓励社会资本参与、完善PPP 项目风险分担和投资回报机制、加强实施过程中各方监督等一系列解决措施建议。
关键词：PPP项目；应对措施
一、引言
PPP 作为引入民间资本发展基础设施建设和公共服务供给的创新性工具，在我国得到了广泛推广，截止2019年底，PPP 项目入库数量累计为9383个，其中成交规模金额较大的行业之一的交通运输，成交规模达12489亿元。但随着我国大部分PPP 项目进入落地实施阶段，有些问题也亟需解决以促进PPP可持续发展。
二、PPP 项目实施过程中存在的问题
1.风险分担机制不完善
PPP 实践尚未形成成熟的操作模式，地方政府在项目实施中缺乏必要的测度数据和实际的调研资料，多数PPP 项目风险分担机制还不完善。如政府为吸引社会资本、提升政绩，给予企业过多承诺，甚至是兜底项目的全部风险；而反之是政府履行合同时，利用自己的主导作用和强势地位，强行将项目风险全部转嫁给企业；还有一种情况是政府和企业相互推诿，都不愿意承担更多风险，致使项目陷入停滞状态。从现有立法进程看，还存在监管部门之间的制度政策冲突、缺乏对PPP 项目的财政风险控制、缺乏对民资的风险分担和利益保障、立法质量不高等问题。
2.利益分配机制不健全
由于定价调价机制改革不到位、项目合同对收益条款的管理弱、项目收益测算存在问题等因素的影响，导致PPP 利益分配机制还不健全。一种极端情况是私人资本获得暴利，公共利益最优化无法实现；部分企业为在PPP 项目中获取暴利，达到城市之间合理分工，形成有竞争力的市场体系。另一种情况是收益率较高、资金较充裕的项目，政府不愿意社会资本介入。
3.市场行业机制分布不平衡
中国PPP 市场内部行业分布不均衡，目前PPP 项目的主要投资集中于盈利模式清晰、投入金额较高的市政工程、交通运输、房地产开发，以及养老等领域，而社会保障、医疗卫生、教育等盈利模式尚不清晰、收益较不确定的行业投资热度不高。由于技术优势和壁垒尚未形成，因此投标竞争较为激烈，低价恶意竞争现象时有发生。然而在一些如轨道交通等较为复杂的行业领域， 因其具有较大的投资规模且运营经验要求较为严苛，充分竞争格局还没有形成，以往参与过此领域施工、工程总承包的建筑类央企、地方国企以及在该领域具有较多运营和维护经验的国企组成的联合体构成了潜在的投标方。
三、PPP 项目实施中存在的问题应对措施
1. 提升经济发展水平，积极鼓励社会资本参与经济发展水平对PPP 项目的成效具有明显影响，经济发展水平越高，市场发育就越完善，社会资本发展状况就越好，因此必须加快提升项目实施城市经济发展水平，积极鼓励社会资本特别是民营资本的参与，为发展PPP 创造良好的经济基础和市场基础。首先，要在稳增长、转方式、调结构基础上，通过政策牵引，更加注重民间资本和外资企业的发展，更加注重资本市场的发展；通过简政放权，让位市场培育商业新形态，创造就业新空间，打造经济新动能，拓宽项目新领域，充分发挥PPP 对解决基础设施建设存在的资金缺口、市场主体缺位、公共服务效率低下、质量不高等问题的功能作用。其次，要继续通过加强组织保障、强化宣传推介、提高政府信誉、健全政策体系、完善项目机制、拓宽融资渠道等措施，不断激发社会资本参与PPP 项目的积极性。如某国企为国民经济发展做出了重要贡献。
虽然目前PPP 市场的外资参与度不高、对外开放度有限，但随着区域经济一体化、经济全球化逐步发展，外企在PPP 市场参与度的提升将有助于拓宽国内PPP市场融资渠道，促进市场主体技术和管理水平的提高。
2.完善PPP 市场价格机制，创新PPP 项目融资方式科学合理的PPP 市场价格机制和PPP 项目融资方式是PPP 持续发展的关键。首先，应针对动态调价机制欠缺、融资需求与信贷服务不匹配的现状，完善兼顾公平与效率且能协调各方利益的PPP 市场价格机制。要通过合理成本+合理收益定价法、模拟市场定价法、招投标定价法等方式完善项目初始定价方法，充分发挥竞争机制形成PPP 项目价格，力求初始定价既能反映市场真实情况又能协调各方利益保障投资主体的合理收益；要注重项目实施中根据项目运营成本实际不断完善动态调价机制，防止项目亏损或暴利，达到兼顾公平与效率目的。其次，要大力整合项目、融资的资源平台，不断创新和优化项目融资方式。通过政府搭建平台，发挥世行、亚行等国际金融机构贷款期限长、利率低、征信能力强的优势。通过建立PPP 项目融资信息平台，成立PPP 项目专项资金，设立PPP 发展基金和引导基金等措施，改善项目投融资环境；通过鼓励项目公司采取结构化融资、债权股权融资、资产证券化等多种方式，运用多元化的创新金融工具破解PPP 项目融资难、融资贵的问题。
3.加快完善PPP 项目风险分担、投资回报机制。
首先，要完善投资回报机制。长期、稳定、合理的投资回报是PPP 的核心理念，是稳固政府、社会资本方、金融机构合作关系的基础，投资回报率过低或者过高均可能影响社会资本、金融机构、政府与社会公众的对推广PPP 的兴趣，应当寻求丰富的投资回报渠道，构建PPP 项目多元政府补偿机制。交通、能源等重大基础设施项目，通过合理确定价格和收费标准，适当延长运营年限，提高投资收益，减少政府补贴；政府通过股权投资方式参与PPP 项目，降低社会资本压力，提高社会资本收益；充分挖掘PPP 项目本身商业价值，加强基础设施的二次开发利用，提高PPP项目收益；积极鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，以降低项目成本。其次，要健全风险分担机制。合理健全的风险分担机制是PPP 项目成功的重要保障，针对实践中存在的政府或企业风险承担过重的问题，要明确风险承担的上限，使得风险与回报相匹配，项目实施中应当使政府更多的承担政策法律变更、利率需求变化等带来的风险，社会资本更多的承担项目建设运营维护等商业性的风险，不可抗力等风险应由二者共同承担；要积极探索风险转移通道，可引进保险公司、担保机构等第三方机构分担风险。
4.创新审批和监督模式。
首先，鉴于PPP 推广存在的行政审批环节多、程序复杂等问题，各部门要继续加大行政审批流程优化工作，精简审批环节，压缩审批时限，实现政务服务事项集中办理; 创新审批服务模式，推进网上审批，方便企业和群众办事; 推行联合审批，建立健全联合审批常态化机制，不断优化政务服务方式，营造亲商、爱商、安商、扶商的浓厚氛围。其次，加强PPP 信息分享，促进PPP 项目公开透明，降低项目交易成本，着力解决项目投资信息获取难、项目实施信息披露不及时、地方政府信用评级信息缺乏问题。制定PPP 项目信息公开管理办法，确保招标环节信息真实、程序公正、过程透明，自觉接受全社会监督，逐步尽可能地在项目全生命周期内公开PPP 信息; 通过PPP 项目数据库，并连入PPP综合服务平台，对PPP 项目进展信息进行实时监控、录入和依法公开。
四、结语
中国PPP 市场的开放水平应取决于中国PPP 市场成熟度、国有企业改革的进程、社会经济的发展水平以及良好的国际经济环境等多方面因素的相互协调。发展过程中PPP 的推广应用，需要政府层面的制度供给完善、专业能力增强，市场层面鼓励社会资本参与、创新PPP 项目融资方式、发挥专业机构作用，项目层面的规范设计操作、重视项目合同订立执行，营造助推PPP 项目发展的法律、政务和社会环境，多方施策、协同推进。
参考文献：
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