管红a，李萍b，陆美珠b，陈李佳c
a.上海市大数据中心，上海市，200042
b.上海宽带技术及应用工程研究中心，上海市，200436
c. 复旦大学类脑智能科学与技术研究院，上海市，200433
【摘 要】全面深化改革工作对社会治理能力与治理模式提出了新的要求。随着国家治理体系和治理能力现代化的发展，清单式治理体系逐步成为规范政府权力边界、厘清市场职能范畴、增强社会力量培育的重要制度抓手。在大数据时代的背景下，应充分协同发挥数据治理与清单治理的内在优势，实现“以宏观制度为指导，数据共享为手段，高度自治为表征，合作共赢为目的”的“智慧城市”治理新模式。
【关键词】数据治理；清单式治理；三清单；复杂网络；多元协同
改革是社会主义制度的自我完善和发展，是推动社会不断进步的本源动力。随着全面深化改革工作的持续开展，我国的政治经济社会形势均持续发生巨大变化，对治理能力与治理模式的要求也日益增强。传统的治理理论通常基于西方社会城市化背景，与我国的社会治理场景存在一定的脱节，如何探索更符合中国国情的发展模式，是政府和社会普遍关心的重要问题。其中，上海市大数据中心开展了公共数据治理“三清单”的有效实践。清单化为实现治理模式的中国本土化升级提供了新的思路，数据化为清单的继承创新提供了新的手段。清单式大数据治理新模式为梳理政府、市场和社会关系提供了有效抓手，在调试和重塑政府、市场与社会和谐关系的过程中起到了不可替代的作用。
一、清单式治理的兴起与内涵
作为政府治理能力制度化、治理结构网格化、治理规范法制化的重要抓手，“政府清单制度”为加快转变政府职能，深化行政体制改革，创新国家治理方式提供了重要的顶层设计思路。新型清单式治理与传统项目式治理相对应，成为国家治理转型的一个浓厚缩影。从实践路径的角度，清单式治理的兴起与“放管服”改革实践的过程息息相关，具有内源推动与外生倒逼结合、政策导向与技术驱动并存的双重动力。
（1）国家推动的内生性与社会倒逼的外生性
清单式治理具有自上而下的国家要求，和自下而上的社会需求的双重推动逻辑。
在国家层面，中国正在进入全面深化改革开放的新时代，未来十年，是中国走向更强大国家的关键阶段[]。党的十八届三中全会以来，中央提出全面深化改革，其在政府改革领域的核心举措便是大力推动简政放权，与清单式治理构成了互为补充，相互作用的互利关系。清单式治理保证简政放权的科学性，能有效规避过去简政放权改革中“一放就乱、一收就死”的误区，有效理顺政府和市场的关系，有力克服行政权力放纵和腐败[]，为简政放权的落地与实施提供技术手段上的帮助；简政放权提供了清单式治理的实践场景，简与放的动态过程对应清单与目录的迭代与更新，将清单式治理的理论模式从静态状态延拓为动态过程，为清单合理、合规、合法的实现提供了政策依托和可靠保障。
在社会层面，改革开放四十年以来，地方经济与社区力量得到极大发展。经济的快速增长致使公民自治组织数量和公民自我权利意识急剧增加。此外，随着对外开放程度的不断提升，公共事务的复杂性、多样性呈现出日益增长的态势，以传统项目制为代表的单一民族国家治理模式已难以满足各类突发情况与高复杂性问题的要求。为拓宽公民参与政治生活的渠道，增强其对相应政策法规的自发认同，维护政府的执政合法性与社会稳定性，必须实现政治制度的结构清晰化、责任明确化、法理可靠化。清单式治理正符合了这样的量化需求，在一定程度上也是对公民权利呼吁的良性回归。
（2）政策引导的充分性与技术驱动的必要性
清单式治理是在政策充分引导和技术大力推动下的必然产物。
在政策层面，清单式治理以上升到了国家政治体制改革发展战略的高度。2015年至2016年，国务院先后下发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导性意见》、《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》等，均明确了清单式治理的迫切性，为各级政府贯彻落实相关政策，并制定地方相关法规条例提供了充分的理论依据。政策的颁布彰显了政府从权力型职能向服务型职能的转变的决心，行政式的落实方式为清单式治理的实现提供了强大的体制内的保障。
在技术层面，现代信息技术，尤其是移动互联网的普及，为清单式治理的出现与兴起奠定了技术基础。移动互联网让社会体系完成了从层级式到网络化的跃迁，政社、政企、政民的沟通渠道与量级得以极大延展，信息的生产量与信息的需求量出现了爆炸性的扩展。依赖量化清单和高算力计算设备，既解放了人工开展数据交换带来的交换效率低、数据误差大、资源消耗多等问题，又使清单式治理的优势通过互联网的传播得到进一步放大，形成级联效应，巩固了其在现代政治治理中不可替代的地位。
（3）清单式治理的核心与内涵
国家、社会、政策、技术四大要素共同驱动，为清单式治理提供了丰沃的成长土壤。从其整体性概念出发，清单式治理的核心与内涵可归纳为：以依法治权为根基，以划定界限为导向[]，以共享交换为原则，以合作共赢为目标。
依法治权是深入推进全面依法治国的关键[]，清单式治理通过编制职权目录，明确职权责任，设立职权规则，清晰职权流程。划定界限是依法治权根基作用的延拓，各级清单式治理中，责任清单和负面清单的制定均采取了不交叉、不混淆的量化指标形式，厘清了上下级政府、政府内部、政府与市场三者之间的关系，将“责任人”制度落实在了每个政府部门身上。共享交换是清单式治理实现和落地的根本原则，“以共享为原则，不共享为例外”的实施思路充分体现了李克强总理在十二届全国人大二次会议中提出的“让市场‘法无禁止即可为’，让政府‘法无授权不可为’”[]的“放管结合”建设目标。合作共赢是实施包括清单式治理在内的一切政府行为的最终目的，“清单式治理”作为“治理” 术语的延伸，强调在制定、实施清单过程中，以多元主体、多元力量的合作参与为基础[]，通过协同政府、社会、市场、公民等多元主体，共同促进国家治理能力的提升和现代化治理的实现。
二、数据治理清单化——以上海市大数据“三清单”体系为例
城市治理是人们对城市的经济、政治、文化和社会事务合理有效进行组织与协调、规范与监督，从而实现公共利益最大化的过程，以充分掌握治理对象各种信息为前提[]。城市治理的实现取决于公共政策的制定、具体政策的执行、政策落地后的监督反馈，与公共利益的解读与定义。优秀的城市治理模式不仅能维持城市的长治久安，更能敏锐地察觉到未来发展趋势的萌芽，并策使城市以其为目标，实现自我迭代、更新、发展。
（1）人治驱动的单环式城市治理模式
人治驱动的城市治理模式往往具有线性化的特点，政策制定—政策执行—政策反馈构成了单环式的信息流通体系，任何一个环节的弱化或缺失，都将直接导致整个环路的破坏与信息的阻塞，最终形成线性化的链式传递模式。在这种情况下，政府、市场、公民往往会面临信息高度不对称的情形，城市的发展与个体的未来成为未知博弈，终将陷入低效、混乱的泥淖。
（2）数据驱动的网络化城市治理模式
伴随信息交互技术的发展，传统单环式治理无法满足日益复杂的社会结构和社会问题，治理者开始逐渐引入诞生于20世纪70年代美国企业的网络化管理办法，希望实现“分而治之，合而统之”的治理愿景。网络化治理象征着改变公共部门形态的数字化革命、第三方政府、消费者需求和协同政府等四种影响力比较大的发展趋势的汇合[]，最终形成网络城市。网络城市是一种基于有形及无形网络支撑、多中心、组团式、网络化、集约型的新型城市区域[]。
网络化城市治理模式使社会模式以扁平化的形态得以呈现，节点之间以实体或网络的形式，开始传输大量的数据信息，一举解决了单环式治理中信息贫乏、不对称等劣势。一方面，依托“六度分割”[]理论，在完整性的社会假设下，任何既有数据都能实现在任何两个个体（节点）之间的传输；另一方面，数据传输的过程形成了“流”的概念，其本身又构成了新的数据。
数据驱动规避了人治驱动的决策风险性和结构脆弱性，同时也带来了新的问题：数据在城市网络中的无意识流动会造成大量的数据冗余，降低网络运行效率；数据经交换后，在多节点同时存在，造成“一数多源”的情形；数据流动缺乏监管，隐私数据与恶意数据会对网络的安全性与鲁棒性造成极大破坏；复杂的流通结构使数据难以溯源定位，无法做到数据定责；数据成为新的治理主体，其发展趋势严重依赖于历史数据，难以在宏观层面对未来加以把控。
（3）清单驱动的智慧化城市治理模式
为结合人治驱动的政策优势和数据驱动的合作优势，上海市率先提出将清单式治理与数据网络式治理有机结合，形成清单驱动的智慧化城市治理模式。清单式数据治理即为基于大数据环境的全生命周期数据治理新模式。
清单式数据治理在工作流程上共分为三步：一是梳理公共数据“三清单”，由上海市大数据中心会同各区、各部门，以“一网通办”的政务服务事项为主线，以部门需求为导向，梳理形成公共数据共享需求清单；结合数据共享需求，经相关部门梳理确认责任后，形成相应责任清单和负面清单。二是协调推进数据编目、数据抽取，上海市大数据中心选取部分区和市级单位开展数据编目数据抽取工作试点，明确数据资源目录编制范围、共享交换平台对接要求与数据抽取的时间节点、流程规范和技术标准，展开全市各级单位集中公关，共同完成全市公共数据“三清单”，形成数据资源目录体系，完成数据抽取工作，编制并下发 “三清单一目录”的管理规范、公共数据资源目录编制规范。三是实现全市公共数据资源共享，编制公共数据共享管理办法、公共数据质量标准等相关文件，通过数据共享交换平台实现全市公共数据共享使用，真正实现数据多跑路，群众少跑路的总体目标，并且实现与国家共享交换平台的级联，基本打通国家、市、区三级的共享通道。
清单驱动的智慧化城市治理模式为“城市大脑”的实现提供了制度和技术的双重保障，数据的流通与传播变得“有源可溯，有迹可循，有主可管，有法可依”，城市治理模式符合系统高度开放、要素自主能动、层级自治有序[]的协同理论要求，最终实现协调可持续发展的目标。
三、清单式大数据治理下的政府、市场与社会关系重塑
清单式大数据治理框架下，城市整体治理呈现出“以宏观制度为指导，数据共享为手段，高度自治为表征，合作共赢为目的”良好格局，政府、市场、社会各自的内部关系与相对关系也能得到重定位与重梳理。
（1）政务工作逻辑与流程重塑化
清单式大数据治理以数据共享交换为核心理念，以公共数据为流通内容，以网络架构为流通渠道。传统政务工作的点对点式信息交换模式被“业务流”所代替，数据流的过程涵盖了数据溯源、数据责任、数据生长等生命周期的各个阶段，各单位、部门同时成为公共数据的提供者和使用者，以“三清单”为规则进行信息的归集与抽取。基于共享交换的授权机制，一方面，以责任清单和负面清单的形式，将数据使用安全风险转嫁给以大数据中心为代表的管理方，使各机构“敢于”共享数据；另一方面，精简业务流程、降低业务耗能的需求其参与“三清单”治理，使各机构“勇于”交换数据。
在业务逻辑上，各部门成为“业务流”过程中的各个节点，将政务关系网抽象为数据流网络，数据流构成的“数据湖”成为政务工作的共同“大脑”，实现统一调控、公平分配，杜绝了传统流程中的业务滞后乃至阻塞的情况。
（2）政务服务与社会功能开放化
清单式大数据治理对公共数据的安全边界进行了明确的界定，也为数据从政务内部流通转向社会外部公开提供了可能。基于共享交换平台的建设，部分主动公开的公共数据、脱敏数据、去标识化数据等在前置机确保安全的情况下，设置社会企业读取端口，鼓励社会各界共同参与城市公共数据的分析、解读、治理与运用。开放式的功能平台是政府职能从“管理型政府”向“服务型政府”转变的重要标志，社会各主体的广泛参与既能有效利用科研院所、科技企业的技术力量，提升政府治理的科学性与有效性，更能营造群策群力、目标一致的良好社会风气，充分彰显并维护公民的主人翁意识。同时，透明、有序的数据结构是社会弊病和隐疾的指示剂，开放式的治理体系为建立健全社会监督机制，培育和增强社会自治和监督力量提供了有力保障，实现社会长治久安与锐意创新的双重功效。
（3）政府、市场、社会整体结构一体化
清单式大数据治理背景下，政府、市场、社会各有自己的范围界限，且存在交叉融合。融合范围外，要求各自独立发挥作用；融合范围内，要求关系调整必须坚持一定原则[]。从数据交换的角度，政府、市场、社会可以基本实现信息交流扁平化，需求清单和责任清单的对应使得“信息孤岛”、“单链信息”等不对称情况得以规避，极大促进了三者的互相了解与认识。从整体架构的角度，信息的扁平化推动了结构的一体化。在政府与市场的融合中，政府发挥宏观调控导向，市场起到落地决定性作用；在政府和社会的融合中，社会主体能够与政府共同参与国家事务的治理，向“小政府，大社会”方向发展。三者相互促进，彼此制衡，多元参与的模式使政府在处理社会事务，解决社会问题过程中民主理念得到增强，调动其他各主体参与到治理活动中来，并赋予各主体相应的权力，以实现治理的有效性。[]政府、市场、社会整体结构在清单式大数据治理下成为一体化的“命运共同体”，只有这样，才能适应和满足中国特色社会主义现代化建设发展的现实需要，才能实现新时代下的中华民族伟大复兴事业的蓬勃发展！
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