荔浦市自然资源局 广西桂林荔浦市 546600
摘要：随着国土空间规划体系的建立，在国土空间规划体系下，强调对省—市县—乡镇—村庄等不同层级，进行统筹规划，并予以乡村发展的科学引导。在实施乡村振兴战略、推进生态文明建设、实现国家治理体系和治理能力现代化的背景下，“多规合一的实用性村庄规划”将是国土空间规划体系构建的重要组成部分。
关键词：国土空间规划；村庄规划
引言：为了推进中共中央和国务院发布的乡村振兴战略在村庄规划中全面落实，并且响应实现国土空间规划全域管控的要求，自然资源部办公厅印发了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》。通知明确了村域国土空间规划实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，编制了“多规合一”的实用性村庄规划[1]。
1.村庄规划发展历程
乡村是具有自然、社会、经济三种特征的地域综合体，承载了生产、生活、生态以及文化等多种功能。村庄规划以行政村为空间对象，进行全域规划，是城镇开发边界以外地区的详细规划，与国土空间规划体系的层次结构相一致，也具有宏观、中观、微观三个层次。从宏观层面对于乡村发展的引导，到“多规合一”的实用性村庄规划，再到村庄建设规划，涉及的不仅仅是技术层面的工作，而是从政策、技术以及实践等多元角度科学统筹的工作。从十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”，到2013年中央城镇化工作会议中“望得见山，看得见水，记得住乡愁”的相关文件指引，再到十九大报告提出的“乡村振兴”策略，乡村问题一直都被国家高度关注。随着城市各类配套设施日益完善，大量农村人口选择进城务工，从而加速了城镇化进程，但乡村却出现耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等问题[4]。为了使村庄规划可以在国土空间规划引导下发挥更有效的作用，全域土地综合整治势在必行，这也对传统的村庄规划编制和管理提出了挑战。从传统的村庄规划来看，类型较多，参与的相关部门较广，比如县域层面现存的就有村庄布局、村庄环境整治、美丽乡村、村庄建设等多种规划，同时存在于一个空间中，从内容到实施流程上都存在着重叠性，由此引发了村庄规划内容侧重点的重复、深度不足、不能有效发挥指导作用等情况。
2.村庄规划中存在的问题
原国土资源部门组织编制的村庄土地利用规划注重村庄土地利用，对村庄建设、产业发展指导性不强，受原有土地利用总体规划指标约束，局限性较大，审批权限不明确，实施监管困难。住建部门组织编制的村庄规划大多套用城市规划的技术思路和方法，普遍侧重空间布局安排以及建筑形态设计等问题，忽视村庄现状，缺乏可操作性，不符合农民生产生活需要，导致村庄规划图愈发美观，但图纸上的预期效果距离转变为现实仍十分遥远，且由于缺乏统一的数据管理，实施监管困难。
3.国土空间规划体系对村庄规划的影响
传统城市规划以土地利用、功能布局、交通网络系统构建为主；村庄规划以提升乡村环境和乡村建设为主；国土空间规划以土地政策、农田改造等为主。在未来的规划中，三者之间要融合，多规合理，以产业和功能为先导，以土地管控实现政策衔接。从国土空间规划与乡村群建设的角度来看，强调乡村间统筹发展，不再以单个的村域边界来作为规划的范围，而是建立“乡村统筹单元”，在村际实现资源共享，创立品牌，发挥联动效应[11]。
4.国土空间规划体系下的村庄规划编制探索
4.1编制原则
4.1.1以空间规划为引导
“国土空间规划”下的村庄规划应以生态优先、强化管控为重点，落实尚未国土空间规划的各项控制性指标。通过用途管控、减量规划、生态修复与综合整治，提高土地节约集约利用水平，有利于加快形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的美丽乡村，助力实现乡村振兴。
4.1.2以产业发展为动力
产业发展是美丽乡村建设和农民增加收入致富的基础工程和持久动力。
产业规划中必须充分考虑村庄自身特征，以统筹兼顾、发挥特色为原则，处理好资源开发利用与自然生态环境保护、近期建设与长远发展、集体经济发展与村民个人致富等方面的关系。
4.1.3以用途管控为保障
村庄规划需以土地为载体，依据国土空间用途管制规则，严格守住生态保护红线、永久基本农田红线。结合村生活和产业的发展建设需求，统筹产业发展、公共和基础设施、居民点建设、生态保护和文化传承等用地安排，将国土空间规划与其他规划衔接，严格控制建设规模，按照村庄类型、潜力、项目需求综合分配村庄建设用地指标，合理有序地利用村庄土地，保障相关规划顺利实施。
4.2编制要点
4.2.1底数清晰，底图统一
采用第三次全国国土调查数据成果或最新土地变更调查数据成果作为工作底图，平面坐标系采用2000国家大地坐标系，比例尺不低于1：2000，并用农村地籍调查数据、地理国情普查及监测数据作补充。底图的统一是建立数据库、实现国土空间“一张图”管理的基础，特别注意村行政区界线的确定应与“三调”工作界线保持一致，确保数据统一。
4.2.2全面规划，科学管控
针对当前村庄规划存在的重建设轻保护、多规难以衔接统一的问题，依据《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）》文件要求，提出国土空间规划下的村庄规划应包括统筹村庄发展目标、统筹耕地和永久基本农田保护、统筹农村住房布局、统筹产业发展空间、统筹基础设施和基本公共服务设施布局、统筹生态保护修复、统筹历史文化传承与保护、统筹村庄安全和防灾减灾、明确规划近期实施项目等“八统筹一安排”为此次规划编制主要内容。
4.2.3增强弹性，探索“留白”
强化弹性规划管理，计划在村庄规划编制过程中预留不超过5%的建设用地机动指标，村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请使用。探索规划“留白”机制，对一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质。建设项目规划审批时落地机动指标，明确规划用地性质，项目批准后更新数据库。机动指标使用不占用永久基本农田和生态保护红线。鼓励实施全域综合整治，积极运用建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等生态综合修复政策工具，融合财税、投资、交通、水利等各类措施，建立“多规合一”的政策统筹机制平台，引导聚合各类涉农资金，共同促进乡村振兴。
4.3完善村庄规划体系
村庄规划是国土空间总体规划的详细规划，但其主要作用是指导村庄地区实施国土空间用途管制，核发乡村建设项目规划许可，建立国土空间总体规划—村庄规划—村庄设计—农房设计村庄规划体系具体指导村庄建设。
结束语
综上所述，随着国土空间规划编制的全面展开，我国村庄规划已经转向了多规融合、多规合一的全新规划体系，在规划过程中需要加强土地管理、城乡规划、经济地理、旅游营销、工程设计等多领域合作，助力实现乡村振兴战略目标。对于乡村规划师而言，应转变思维理念，突出生态优先、绿色发展的理念，强化“指标管控+国土空间用途管制”思维，实现“一竿子插到底”的管控体系，秉承“设计思维”，优化村庄国土空间布局，助力乡村区域社会经济发展和美丽乡村建设。
参考文献：
[1]张灵芝，曾毓隽.国土空间规划背景下村庄规划编制的思考与探究[J].城市建筑，2019，16（19）：136-139.
[2]自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知[R].2019，6.
[3] 李蕾.基于国土空间体系下的村庄规划思考——以金华市金东区为例[J].浙江国土资源，2020（1）：15.
[4]赵燕青.论国土空间规划的基本架构[J].城市规划，2019（12）：17-26+36.