李天龙
北京大学政府管理学院 100871
摘 要：十八大以来，国家加快创新型国家建设，京津冀地区率先提出科技创新园区链概念，经过实践，整合了区域内园区资源，初步形成园区链，但是仍然存在制约问题，其中创新要素跨区域流动障碍、行业监管转换不顺畅、共享机制不明晰是三个主要问题，需要在新的发展阶段中进行破解。
关键词：科技创新 园区链 创新要素流动 行业监管转换 共享机制
作者简介：李天龙，1994年5月生，男，工作单位为北京大学政府管理学院，博士研究生，政治学理论专业，邮政编码100871。
本文系北京市政府软课题《京津冀科技创新园区链构建路径和模式研究》成果，课题编号Z181100006118007。
一、科技创新园区链建设的理论分析
党的十八大以来，习近平总书记多次就科技创新问题发表重要讲话，《京津冀协同发展规划》中要求“加快中关村国家自主创新示范区发展，探索新的管理运营模式，打造产学研结合的跨京津冀科技创新园区链”，首次提出了“科技创新园区链”这一概念。习近平总书记多次提出科技创新的目标,强调到2020年使我国进人创新型国家行列, 到2030年我国进入创新型国家前列, 到新中国成立100年时使我国成为世界科技强国。自此之后，全国各地探索出以科技创新园区为载体的经济发展和产业升级调整的模式，在新的国家发展战略下，为经济增长、社会发展、要素流通、体制机制改革等方面的实践探索提供了丰富的经验和启示。
近年来，“链”科学作为一个新兴的研究领域，在学术界和政府报告中时常出现。经济学界较早提出了“增值链”、“供应链”概念。工商管理学界以美国经济学家波特为代表的“价值链”学说影响较大，比如波特在分析公司行为和竞争优势时，认为公司的价值创造过程主要由基本活动和支持性活动在公司价值创造过程中是相互联系的，由此形成公司价值创造的一系列行为链条即“价值链”[ 参见[美]迈克尔?波特.竞争优势[M].陈丽芳译.北京：中信出版社，2014.],迪肯则运用“生产链”对全球生产系统的地域分工结构进行了更为系统分析。[参见[英]迪肯.全球性转变——重塑21世纪的全球经济地图[M].刘卫东译.北京：商务印书馆，2007.]国内关于“链”的研究非常丰富，集中在供应链、产业链、价值链等领域，整体关于链的研究在从微观到宏观拓展，涉及领域也越来越多。从科技创新园区角度，目前国内主要从区域经济、产业发展、政策模式、创新能力等角度，比如何志文、许越先、蒋和平等人针对农业相关的科技园区的标准、特征、类型等进行了研究；吴林海针对科技园区的创新能力、界定标准进行研究；傅首清主要就中关村科技创新园区这一案例进行了模式分析等等，但是关于科技创新园区链这一新概念相对研究较少，针对科技创新园区链的研究还处在实践探索阶段，主要还是在京津冀等地区的各类报告中出现。
针对科技创新园区链建设的研究是基于现实探索发展的基础上进行的理论创造，从概念上，本文认为科技创新园区链是多个科技创新园区为促进科技创新资源合理配置、产业升级、园区功能升级而基于要素禀赋和区域比较优势选择地区布局，通过园区合作或新建园区的方式所形成的政产学研结合的跨区域、跨园区分工合作体系。[李军凯,付锦睿.科技创新园区链的概念及影响因素[J].河北大学学报(哲学社会科学版),2019,44(03):98-102.]
从科技创新园区链的意义上，首先，以北京科技园区为基础，打造京津冀科技创新园区链是京津冀协同发展国家战略的紧迫需求，非首都功能的疏解、产业转移升级和区域创新驱动发展对三地打造京津冀科技创新园区链提出了新的更高要求；其次，以北京科技园区为基础，打造京津冀科技创新园区链是建设雄安新区的重要途径，有利于推进要素市场一体化，有利于推进区域内存量的合理调整，有利于通过体制与机制创新破除政策洼地，有利于提升京津冀创新资源的协调能力和配置效率；最后，以北京科技园区为基础，打造京津冀科技创新园区链是提升区域整体科技创新水平的重要举措，是破解京津冀协同创新在空间上的“断崖式分割”，打通区域间基础创新和应用转化之间的关键通道，推动京津冀大区域框架的协同创新体系，推进京津冀科技协同创新共同体建设的内在需求。
从科技创新园区链的理论渊源上，其理论基础主要源于区域分工协作理论、科技创新理论和治理理论等。首先，区域分工是整体布局，要求不同区域基于各自的条件和外部环境，在发挥自身优势的前提下进行产业和产品生产方面的分工和协作，是社会经济活动在地域空间上的有机结合，需要从区域分工的外部性、要素禀赋的差异性、比较优势的可创造性三个方面考虑科技创新园区链建设；其次，科技创新是发展动力，创新是建立一种把生产要素和生产条件重新组合的生产体系，强调创新活动的复杂性、技术与经济的融合过程和创新主体之间的交互性三个特性；最后，多元治理主体要发挥核心作用，政府不是国家唯一的权力中心，各种民间组织如非政府组织、协会、志愿性组织等同样是合法权力的来源，区域科技创新园区链需要政府、企业和科研机构共同参与治理。
随着京津冀一体化深入发展，京津冀科技创新园区协同发展的园区链建设也不断加强。但是，当前面临的关键制约因素十分突出，严重阻碍了下一步发展，其中主要包括创新要素跨区域流动障碍、行业监管转换不顺畅、共享机制不明晰三个方面。
二、京津冀科技创新园区链发展基本状况
（一）京津冀科技创新园区链发展概况
科技创新园区链建设要形成，主要要从四个方面进行探索，一是要建立起协同创新机制，搭建起协同分工合作平台；二是要建立跨区域创新系统，形成科技、技术、信息等资源共享；三是要因地制宜，根据地区差异构建起科技创新园区整体布局；四是要基于产业结构，形成跨区域的有效产业转移。从京津冀具体实践来看，协同创新机制和支持政策方面，以中关村科技创新园区为代表的一批重点合作园区开始从六个方面试点实施，包括政策先行先试、创新社区共建、重点园区建设、新兴产业培育、京津冀人才圈建设、金融服务一体化等，中关村企业累计在天津和河北建立分支机构7000多家。
跨区域创新创业生态系统构建方面，在重点合作园区内建立了一体化的技术交易、科技成果转化、信息共享等各类服务平台和多层次资本市场建设，主要加强企业间、园区间的资源共享和资源转换能力。
跨京津冀科技创新园区链布局方面，主要聚焦雄安新区等重点区域，中关村先后与雄安新区、天津滨海，河北曹妃甸、承德、保定、石家庄等地在创新创业生态系统构建、园区链建设、产业协同发展等方面进行了积极探索。初步形成了以天津滨海中关村科技园为代表的两地共建共管园区、以保定?中关村创新中心为代表的技术品牌服务输出、以石家庄正定中关村产业基地为代表的产业链协同创新、以曹妃甸为代表的科技成果转化等多种模式，为京津冀科技园区链建设进行了体制机制创新和探索。
区域产业转型升级方面，京津冀三地共同构建产业合作格局，在京津冀一体化背景下，逐步确立各自的功能和产业承载，以北京非首都功能涉及产业向天津、河北转移的契机下，同时也基于各自情况实现产业整合和三地互动，同时积极引导京津冀科研技术服务机构与企业，跨区域开展联合技术攻关与示范应用。
（二）制约的问题的主要表现
随着京津冀一体化深入发展，京津冀科技创新园区协同发展的园区链建设也不断加强，虽然京津冀科技创新园区链建设已有初步成效，但是距离理想状态仍有距离，特别与国内另外两大都市圈及产业聚集区长三角、珠三角相比差距明显，需要进一步加快进程。当前面临的关键制约因素十分突出，严重阻碍了下一步发展，其中主要包括括创新要素跨区域流动障碍、行业监管转换不顺畅、共享机制不明晰三个方面。
1.创新要素跨区域流动障碍
创新要素流动是指在一段时间内，由于区域创新要素分布不均匀、区域创新要素的需求量存在差异等因素所引起的创新要素在区域内或区域间移动及多创新要素组合运动的过程.对于京津冀科技创新园区链而言，三大主要创新要素是人才、技术和资金，在主要创新要素之外，品牌、设备等要素也有一定影响，而创新要素跨区域流动障碍严重影响了园区链建设进程。京津冀科技创新园区链建设受到创新要素流动障碍的影响十分突出，长期以来京津冀地区市场分割指数就高于长三角地区和珠三角地区，在三大都市圈建设中处于落后状态。
从创新要素流动整体情况上看，实现了人才、技术、资金的三大主要要素跨区域流动的企业只占12.68%[数据来源：北京市政府软课题《北京市可谓京津冀科技创新园区链构建路径和模式研究》调研所得，课题编号Z181100006118007，问卷来自京津冀5个科技园区共144家企业，下同。]。在合作方面，只有29.58%的企业经常与京津冀其他科技园区企业开展协同创新合作。在产学研要素整合情况上，还有35.21%的企业没有与其他企业高校科研机构建立合作关系。
具体看三大要素跨区域流动情况，人才方面，北京的虹吸效应十分明显，同时在人口流动上，京津地区为人口净流入，河北为人口净流出；技术方面，有技术要素的跨区域流动的企业数量不足，三地转让专利比例也远远低于各地地区内部专利转移比例；资金方面，只有少量企业有资金要素的跨区域要素流动，资本在北京、天津、河北形成三个层级的资本集聚中心，资本流动不均衡。除了三大主要要素外，也存在品牌、主要研发设施等要素的流动困难，目前有部分园区有所突破的尝试，但是整体上看京津冀的创新要素流动仍然不畅通。
2.行业监管转换不顺畅
科技创新园区链建设需要一套激励和约束科技创新园区活动的各种具有不同地位和作用的法律、法规、政策耦合而成的制度体系，运用法规政策手段来激励和保障科技创新活动已经成为一种世界性潮流。行业监管作为其中重要一环，在区域发展协同中对于园区链的建设和延伸至关重要。
目前机构改革至今，监管主要分为三种，一是中央政府垂直管理，比如海关、金融、外汇管理等领域一直由中央政府垂直管理；二是省以下垂直管理，比如国土资源、环境保护等；三是分级管理，比如药品监管机构虽然到省一级管理，但是药品经营销售等行为的监管，由市县市场监管部门统一承担。目前由省级政府及以下进行管理的领域一直存在行业监管转换不顺畅的现实情况。
行业监管转换不顺畅分为两个类型，第一种是跨区域监管规定差异，第二种是跨区域有统一监管规定，但是执行条件、执行程度和隐性要求等区别比较大。第一种情况，企业面临跨区域监管规定不同，一是部分企业受限于自身条件无法达到新的监管要求，因而无法实现有效流通；二是部分企业调整达到新的监管要求需要付出巨大成本，无法承担；三是部分企业达到新的监管要求后失去原有企业优势。第二种情况，企业面临的是统一监管规定，但是两地在执行条件、执行程度和隐性要求上存在差异，一是执行条件上，人员配备、技术手段和信息水平的区别最为突出；二是执行程度上，受到客观条件、执法人员能力等方面影响，不同地方的监管执行程度也不同；三是隐性要求上，部分监管有层级权限不同、纵向监管部门不统一、横向监管部门有交叉等问题使得企业受监管路径上不得不承担一些隐性成本，加重了监管转换不顺畅的影响。
3.共享机制不明晰
随着区域经济一体化步伐的加快，产业转移和扩散以及产业协作关系的加强，政府、企业、高校和科研机构等各方需要建立相关的合作模式和路径来合理分配利益，促进不同类型的园区之间加强合作联系，推动区域园区链形成，形成区域的良性合作。目前京津冀创新科技园区之间还存在共享机制不明晰的问题，共享机制不明晰最主要造成政府、企业、高校、科研单位相互之间，特别是不同地域各单位的核心利益分配问题。
共享机制不明晰主要包括四个方面的共享机制不明晰，一是税收，二是技术，三是人才，四是产权。税收方面，税收是原属地方政府面对归属地企业转移时考虑的重要因素，企业转移造成原属地税收下降是地方政府缺乏动力，甚至有阻力的原因；技术方面，技术是企业、高校、科研单位等产学研单位之间的核心要素，跨区域企业、高校、科研单位等联合进行技术开发之后技术归属、技术产生收益分配规则不明晰是造成产学研单位协调合作的主要障碍；人才方面，高校、科研单位和企业各种单位进行联合培养，人才的归属、使用等会因为对人才有不同需求而造成矛盾；产权方面，政府、企业、高校、科研单位有共同的土地、设备等资产，产权的分配问题也需要明晰，目前产权不清晰造成跨区域单位之间合作存在不信任，提高了单位间的交易成本，阻碍了协同发展合作。
三、京津冀科技创新园区链建设关键制约问题分析
（一）创新要素跨区域流动障碍的主要原因
1.基础设施与公共服务差距显著
京津冀三地城市基础设施与公共服务差距显著，是制约创新要素在园区链之间流动的基础性原因，北京、天津和河北在城市基础设施与公共服务上呈现“梯度差异”，河北的发展基础远远不如京津。京津冀基础设施与公共服务水平差距与长三角、珠三角地区相比过大，没有形成比较良好的梯度差距，首先，基础设施与公共服务水平对于人才吸引力影响巨大，三地的差别导致人才单向流动，造成人才要素流动障碍；其次，基础设施与公共服务水平能够提高技术研发率和转换率，技术研发在基础设施完善、公共服务水平高的地方成本更低，差距过大会影响技术的集中程度，造成技术要素三地的流动率低；最后，基础设施与公共服务水平提高能够影响城市人口的消费需求，提升资本收益率，同时增加资本引入的附加产值，促使资本往北京聚集，没有形成类似长三角的阶段性扩散。
（2）产业链协同不足、竞争有余
京津冀三地产业链协同不足、竞争有余的现状，是制约创新要素在园区链之间流动的根本性原因。北京、天津、河北相互重叠的产业较多，比如生物医药、金融业、电子信息、现代物流、装备制造等产业至少是两个地方的主要支柱产业。
以园区为单位，以中关村的科技创新园区链为例，各园区之间也存在医疗健康、智能制造、新材料、信息技术等诸多重叠产业，产业的过多重叠导致园区间竞争大于合作，企业之间同质化程度高造成目前京津冀三地产业链协同不足、竞争有余的现状。
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（3）京津冀三地交通线还不健全
京津冀三地交通线还不健全，物质条件上阻碍要素流动是制约创新要素在园区链之间流动的阶段性原因。良好的交通运输条件有利于促进生产要素的流动，从而对产业的布局与发展产生影响,同时交通运输方式对于人才的集聚产生重要影响。
京津冀地区交通主要两个方面影响要素流动，一是跨城市的通勤交通，京津冀一体化的要求下，三地在努力打造北京为中心的一小时通勤圈，但目前还没有成形。二是京津冀地区的物流，京津冀实现园区链建设既要面对内部城市的合作与竞争，也要面临京津冀以外地区的合作与竞争，物流、市场等天然距离优势是形成京津冀内部的创新要素高效低成本流动的基础，而目前京津冀之间的物流相比于京沪为代表的与外部的物流优势较弱，需要进一步打通京津冀内部物流的枝节脉络，实现京津冀地区的内部物流低成本、高速度、全覆盖的比较优势。
（二）行业监管转换不顺畅的原因
法律体系还不健全造成监管制度不统一、不完整是行业监管转换不顺畅的根本原因。监管本身是一种政府调节机制，为保证市场竞争的公平、合理、有序而进行，目前不少行业监管的法律制度还不完善，因而造成各地有各地的监管标准，部分标准差距较大，无法实现跨区域的统一协调。
属地管理的灵活性不足造成监管突破难度大是行业监管转换不顺畅的结构原因。京津冀三地有各地的监管标准，同时各地监管部门遇到特殊情况时也无法进行特殊管理，需要多级政府部门层层上报后报给国家监管部门申请，整个流程涉及层级多，信息传递流程时间久，成本较高。
地方政府服务程度不足，政府对企业的视角仍然是管理多于服务，造成企业遇到监管转换不顺畅时政府的转变和支持不足，企业更加不愿意进行属地转换。目前京津冀的政府服务水平相比较全国而言算是领先水平，但是与主要产业聚居区相比较，特别是长三角、珠三角地区相比仍然有些落后。从“管理”到“服务”转变，把有为政府与有效市场相结合，政府更好为企业服务，减少企业受限于政府的情况，让企业降低成本，减少更换属地后的监管转换不顺畅。
（三）共享机制不明晰的原因
法律授权不足，对于税收、技术、人才和产权等方面涉及利益分配的问题法律上都没有明确规定是产生共享机制不明晰的根本原因。法律政策本应是协调政府、企业、高校和科研机构在科技创新上的合作与互动关系的基础，不断激发科技创新系统的活力，进而达到提高科技创新能力的目的。
管理层级过多，造成沟通成本过大阻碍了有效协调的进展，是共享机制不明晰的制度原因。目前跨区域的园区链建设中，园区之间的协同合作受属地管理比较多，园区间的合作启动都需要属地地方政府牵头进行，决策权限不在园区。
在高层级协调的程序繁琐，低层级没有决策权情况下，低层级协调机制也不健全，无法高效形成协调结果是共享机制不健全的重要原因。协调机制不健全导致跨区域园区的合作策略和现实情况结合程度不够，进一步增加了园区链建设的进程难度。
地方政府间的竞争程度高，相互之间竞争突出造成地方保护主义是共享机制不明晰的现实原因。地方政府竞争是目前共享机制不健全的深层次的现实原因，地方政府竞争性关系导致地方政府在对政绩有影响的企业上存有地方保护主义，都想把部分优质企业放在自己管辖区域，而不是协调产业布局，形成比较完善的共享机制。
四、京津冀科技创新园区链建设瓶颈破解对策
（一）创新要素跨区域流动障碍的破解思路
首先，加大对河北的扶持力度，给予私营企业更多空间，加强三地公共服务共享，缩小京津冀三地城市基础设施与公共服务水平差距。京津冀城市基础设施与公共服务水平差距过大造成了产业转移承接困难，产生创新要素流动阻碍。平衡三地公共服务水平，尤其在教育、医疗等服务上实现均衡化发展。三地之间公共服务水平差距大，使得创新要素，特别是人才过度集中于北京，无法有效流动。
其次，明确产业结构，通过科学研判，确定各地产业布局情况。三地发展要因地适宜，重点引进适合自身发展的产业，避免求新求大的心态，三地共同商讨，确定北京溢出产业方向和天津、河北承接方向，确定产业分工，减少产业发展重叠，由三地协商确定产业分布后上报京津冀协同发展领导小组后发布明文公告，对于非自身主要产业要引向主要发展该产业的城市，设置非主要产业引进的障碍。
最后，完善京津冀跨区域交通服务，实现主要城市、主要园区交通全覆盖。目前京津之间交通已经比较完善，北京到天津市区、滨海新区都有铁路交通、公路交通，但是河北与京津两地交通体系还不完善，一方面加快铁路交通建设，实现三个全覆盖，京津到河北主要城市的高铁全覆盖，京津到河北主要园区的全覆盖，雄安新区到主要城市的全覆盖。
（二）行业监管不顺畅的破解思路
第一，健全立法体系，在京津冀地区主要产业实现监管制度三地相通。目前中央统一管理的监管体系比较成熟，差异化较小，但是由省级及以下政府进行监管的行业间差距比较大，应该由相关部委牵头，京津冀三地协商完善相关立法工作。具体完善立法包括三个方面，一是对于各行业标准达成统一，形成法律文件，根据因地制宜可以略有不同，但差异幅度要大幅度减少；二是对于在京津冀内部企业转移、设立分公司等情况面对牌照、许可证等办理时实现三地数据指标互认，如有标准差异过大情况明确规定可接受范围；三是协调三地行业监管立法程序，统一步调由三地协商后共同向相关部委申请，由部委、三地人大或政府同时发布，促进三地之间的省级监管立法统一步调，协调进展。
第二，给予更多地方监管协调自主权，自下而上逐步打破监管属地性。推广中关村科技园（大兴、密云）与沧州生物医药产业园的园区链关于医药行业案例的经验，由京津冀协同发展领导小组联合主要行业监管所属部委共同发文鼓励地方协同监管，推广经验，在京津冀地区进行试点工作，给予京津冀三地地方监管协调的自主权。
第三，提高政府服务意识和水平，加快京津冀地方政府治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会明确提出国家治理现代体系和治理能力现代化，十九大强调了国家治理体系和治理能力现代化的要求，十九届四中全会明确国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，京津冀三地需要加快地方政府治理体系和治理能力现代化进程。
（三）共享机制不明晰的破解思路
第一，中央整体布局，进行法律授权，下放权限，加强监管。面对京津冀的法律授权不足的问题，解决思路主要是两种，第一种方案是针对京津冀地区实现企业转移、技术专利保障等协调机制，实现税收分成的合法化，技术专利保障多方均衡，由中央部委负责指定规定；第二种方案是中央相关部委明确给与规定范围，给予地方更多权限，具体利益分配由地方协商确定，向中央相关部委和各级司法部门备案，中央部门进行监管。
第二，减少管理层级，给予管委会之间更多权限。明确属地管理和管委会体系双重管理的各自权限，明确权限范围，将部分协调权限下放到园区管委会，地方属地进行监管。园区与园区之间能够实现直接对话、决策，由属地地方政府监管，能够提高利益机制形成的效率和现实可能性，实现利益分配的合理分成有利于各主体的协同创新。
第三，建立京津冀科技创新园区联盟体系，拓宽园区管委会沟通平台，建立管委会立体结构协调机制。目前高层级协调机制不健全，而且高层级沟通事务繁杂，无法专心于园区链建设，需要园区管委会及下属部门发挥更多沟通职能，探索高效协调方案。京津冀开发区创新发展联盟目前平台层级还相对较高，还需要在广泛的科技园区范畴建立联盟，拓宽京津冀各科技创新园区管委会沟通平台。
第四，将京津冀园区链建设纳入地方政府考评，减少地方政府竞争阻力。地方政府间的竞争关系在现有体制一直存在，共享机制核心就是要地方政府间合作，二者存在结构性矛盾，要减轻矛盾造成的阻力，就需要在矛盾点增加激励，将京津冀园区链建设纳入地方政府考评，为地方政府就园区之间的共享机制达成合作增加动力，减少地方政府竞争带来的阻力影响，特别是在地方官员晋升等方面纳入考量，促使各地主动探求合作，形成共享机制良性协调，实现共享机制的明晰。
五、小结
“京津冀科技创新园区链”这一概念首先出现在《京津冀协同发展规划纲要》中，作为一个新兴理念，也在逐步发展并日渐饱满，打造科技创新园区链内区域发展的新格局，对园区链覆盖的京津冀地区经济发展起到了良好的驱动作用。整体来看，随着京津冀一体化深入发展，京津冀科技创新园区协同发展的园区链建设也不断加强，但是距离理想状态仍有距离，特别与国内另外两大都市圈及产业聚集区长三角、珠三角相比差距明显，需要进一步加快进程。
当前面临的关键制约因素十分突出，严重阻碍了下一步发展，其中主要就是创新要素跨区域流动障碍、行业监管转换不顺畅、共享机制不明晰三个问题。京津冀一体化是一次顶层设计与“摸着石头过河”相结合的伟大实践，协同发展进程不断深化，十九大以来，京津冀一体化进程进入新时代，科技创新园区链建设作为新时代的新任务，需要京津冀在协同发展中实现，成为京津冀地区乃至全国科技创新园区发展的新模式。
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