张伟1 李红强2 裴常程3
1 郑州市城区河道管理处 河南郑州 45000 2郑州市城市管理局 河南郑州 45000 3 郑州市城市管理局 河南郑州 45000
内容摘要：国家审计、社会审计和内部审计是构成审计体系的三大主体，内部审计作为审计监督体系的重要组成部分，依法独立监督和评价本单位经济活动的真实性、完整性、合法性，规范单位经济行为，起到完善制度、保障资金安全、在一定程度上减少职务犯罪的作用。目前行政事业单位内部审计工作开展效果不佳，存在相关制度不完善、内审工作独立性不强、审计内容单一等问题。本文就此现状探讨改进的对策，从突出内审工作的重要地位、建立健全内审工作机制、坚持依法独立审计，充分发挥内部审计的有效作用。
关键词：行政事业单位；内部审计；作用；现状；改进措施
行政事业单位是指进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位，由政府利用国有资产设立的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。行政事业单位不仅为完成政府职能需要使用财政资金，行政主管部门还负责对人大批复后的预算向部门所属单位进行分解，即系统内专项资金的预算安排。国家审计、社会审计和内部审计是构成审计体系的三大主体，内部审计的主要目标是促进单位内部严格执行财经纪律，加强廉政建设，为单位在加强内控管理、提高资金使用效益、建立良好经济秩序方面发挥作用。本文所指行政事业单位内部审计重点研究的是主管部门对系统内行政事业单位的内部审计。
在中国特色社会主义发展进入新时代的大背景下，随着我国行政体制改革的不断深化，审计已成为行政事业单位治理机制的重要组成部分。内部审计独立监督和评价本单位经济活动的真实性和合法性，可以有效保证国有资产的安全完整，保证行政事业单位资源配置职能的有效发挥。对于行政事业单位来说，健全的内部审计，有利于完善自身的治理结构和现代化行政事业单位制度的建立。目前行政事业单位内审工作仍有不足之处，未能充分发挥出内部审计的重要作用，还不能完全适应现阶段新形势下对内部审计工作的要求，如何开展内部审计工作，充分发挥其有效作用，是摆在行政事业单位面前的难题，也是值得深入探讨的课题。
一、内部审计的概念
根据国际内部审计师协会（IIA）发布的新版的《国际内部审计专业实务框架》的定义：内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。它通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制及治理过程的效果，帮助组织实现其目标。行政事业单位内部审计是单位内部的一种独立客观的监督和评价活动，通过审查和评估业务活动的合法性、适当性来促进组织目标的实现。
二、内部审计的作用
（一）完善制度建设
通过对行政事业单位掌握资金的使用、分配方式与分配方向的了解而开展内部审计工作，对内部的组织结构和管理流程进行客观的监督和考核，发现管理和程序上存在的风险点，督促单位完善内控制度，提高财政资金的使用效益，预防腐败，降低职务犯罪行为发生的概率，为社会主义经济建设保驾护航。
（二）提供决策依据
开展内部审计工作可以发现政府投资计划和财政部门预算执行中存在的问题，并对此进行分析，提出相应的解决办法，减少不必要的经济损失，具有时效性、针对性、可行性的优势，为单位领导科学决策提供依据。
（三）保障资金安全
内部审计对项目资金的分配与使用效益进行考核，通过对项目资金的专款专用、专账核算以及使用效益等内容进行审计监督，达到国家财政资金安全使用的目的。例如郑州市某国有企业工作人员李某利用身为会计的职务便利条件和单位财务管理的漏洞，私自截留、侵吞公款890余万元案件发生后，郑州市城市管理局有针对性安排对局属16个预算单位资金安全进行专项内部审计，重点检查财务办公室保险柜、防盗窗配备，出纳、会计岗位分设，支付密码设置，资金支付列支，内控制度建立和执行等问题，对存在漏洞的8个预算单位逐一出具审计建议书并督促按时整改，确保财政资金使用的安全性。
（四）在一定程度上减少职务犯罪
通过审计监督，对职务犯罪的监督关口前移，及时发现挪用、截留、贪污、以权谋私等违法犯罪行为的苗头或趋势，加强风险防控，严格内控制度落实，把一些职务犯罪消除在萌芽状态。
三、内部审计现状
（一）内部审计意识淡薄 领导重视程度不够
由于我国行政事业单位内部控制建设起步较晚，相关理论基础和建设环境还不够完善，致使单位管理人员对于内部审计的重要性认识不足。首先，大多数行政事业单位开展内部审计工作是迫于职责要求，领导对内审提出的问题和建议不够重视，缺乏对内部审计的深入认知，认为财政部门实施了部门预算、预算外资金和罚没收入的收支两条线管理，开展内部审计意义不大，造成单位内审机构设置不健全、制度建设缺失、内审人员配备专业素质远远达不到工作的要求。例如郑州市城市管理局下属16个预算单位，仅7个单位建立内部审计制度，占比44%，其中还有3个单位内审岗位为财务人员兼任。其次，部分单位虽对内部审计有一定的研究分析，制定了执行目标，但却忽视监管效果，使内部审计空有架子，难见成效，不能将内部审计的成果运用到监督和提高管理水平上。除此之外，还有就是受传统文化和官本位的社会生态理念影响，人们习惯性地认为内部审计就是得罪人，与人过不去，内审人员压力较大，得不到领导的支持和被审计部门的配合，工作积极性不高。
（二）内部审计制度不完善 开展工作无章可循
1.与国家审计和社会审计相比,国家审计机关没有对行政事业单位内部审计制定详细的准则和实施细则,导致相关单位内审人员在开展具体工作时无章可循,出具的审计报告没有法律的强制性,因此常常会遭到被执行部门的抵制,使审计意见和建议难以落到实处。
2.部分单位虽然专门制订了内部审计制度，但和实际工作联系不紧密，实践操作性不强，难以体现行政事业单位内审工作的重要性和特殊性。
3.内部审计分为准备、实施、报告和后续审计等四个阶段，涉及环节较多，与之相关的配套制度制订不完善、不具体。有的单位在准备阶段仅通过口头通知方式告知，审计的严肃性无法保证；有的单位在实施阶段不重视工作底稿的编制，工作底稿随意性强，不够规范；有的单位在报告阶段信息不公开透明，无法有效发挥内部审计的监督作用；有的单位在后续审计阶段没有按照审计建议整改，审计档案保管不善，审计结论没有严格执行位等。上述制度的不完善导致内部审计人员在工作中无章可循、无据可依，难以保证内部审计工作的质量，严重影响了内部审计功能与作用的发挥。
（三）内部审计独立性不强 审计工作流于形式
独立性是确保审计准确、真实的前提。目前，多数行政事业单位未单独设置内审部门，内审岗位多由财务或纪检部门人员兼任，在审计过程中极易受到其他利益相关部门的影响，致使内部审计流于形式，独立性难以得到保证,大大影响了审计结论的客观性和公正性，内部审计的结果处理、审计建议的落实等都受到较大制约，降低了审计工作的科学性和严谨性。
（四）审计人员专业素质不高 审计质量较低
内部审计是一项专业性、技术性很强的工作，内审人员不仅要掌握审计知识，更要掌握经济、法律、政治等方面的知识，行政事业单位内部审计工作能否高效开展，与审计人员的专业素质密不可分。从行政事业单位总体情况来看，内部审计人员同时具备会计、审计、经济管理、计算机、法律等多方面知识的人才欠缺，大部分是由长期从事财务工作的人员兼任，缺乏内审工作经验，而且由于多数单位领导对内部审计工作不够重视，内审人员参加学习培训的机会较少，导致内部审计人员审计知识陈旧、审计方法落后、审计手段单一，不能有效分析问题并提出整改方案和可行措施，无法满足新时代下内部审计工作的要求，从而降低了内审工作的质量，削弱了内审工作的力度。
（五）审计内容单一 不能适应新形势发展要求
当前我国经济社会发生重大变革，行政事业单位内部审计过多关注财务收支的真实性和合法性问题，而对经济活动过程中的内控制度是否完善、业务部门是否有效发挥职能作用、有无滥用职权现象等内容关注较少，事前预防作用相对较弱。例如，郑州市城市管理局2016年内部审计当中发现局属某单位存在政府采购招标、合同签订、货物或项目验收均由同一部门同一人签字，以上三环节无相互制衡因素，内控制度存在漏洞。另外，新形势下对部门所属单位经济责任审计还会涉及生态环境建设责任、专项资金绩效责任审计等，审计工作缺乏全面性、创新性和前瞻性。
四、内部审计工作的改进措施
（一）提高领导重视程度 突出内审工作的重要地位
中国共产党中央审计委员会2018年3月成立，习近平总书记任主任。中央审计委员会负责研究提出并组织实施在审计领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策，审议审计监督重大政策和改革方案，审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告，审议决策审计监督其他重大事项等。以习近平总书记为主任的中央审计委员会成立彰显党中央对审计工作的重视程度，内部审计作为审计工作的重要一环，各级行政事业单位领导要在审计工作中同党中央保持高度一致，进一步加强对内部审计重要性的认识，单位主要领导亲自负责，切实提高内部审计工作的权威性和独立性。加大宣传教育力度，定期组织学习内部审计相关法律法规、规章制度，传导正确的审计理念，营造良好工作氛围，充分调动内审岗位工作人员的积极性，有效提高行政事业单位管理效率。
（二）建立健全内审工作机制 完善审计规章制度
行政事业单位要依据国家相关审计法律、法规和财经规章、制度，在单位负责人直接领导下，结合实际情况，设置独立的内审机构，建立规章、制度，按照内部审计规范规定的程序、方法行使审计职能，实现内审工作的法制化、制度化、规范化。
1.建立内审机构。成立专职的内部审计机构，独立于财务、纪检监察部门之外，内审工作接受财务、纪检等部门不定期的监督检查，通过内外双重监督促使单位内审工作高效运转。
2.固定内审队伍。根据单位内审机构设置配备专业人员，定人定岗，形成稳定的队伍。明确内审工作分管领导时，应回避分管财务和纪检的领导；在内审人员的选派上，应避免财务和纪检人员兼任。
3.健全管理体制。建立符合本单位工作要求的内部审计制度和监督体系，加强对内审规章制度执行情况的监督。在审计时间上，采取季审、年审相结合方式；在审计内容上，由单一的财务收支审计向经济责任、项目建设、内控制度建设和执行等方面延伸。对内部审计工作计划、工作方案、审计取证、目标考核、责任追究等环节实行全程管理，有效管控审计质量，规范内审工作程序，防控内部审计风险，使内部审计在优化行政事业单位内部管理中发挥更大作用。
4.规范整改机制。加强审后监管，对审计发现问题进行动态化管理，压实整改责任，严格整改不力问题责任追究，确保整改措施落实到位，取得实效。
5.完善保障制度。按照相关规定，解决内部审计人员编制问题，将内部审计所需经费纳入部门预算，落实人员和经费保障。
（三）坚持依法独立审计，明确审计工作重点。
根据行政事业单位的职责特点，内审内容依法依规从专项资金管理、内控制度执行、会计核算、政府采购和资产管理等方面开展工作。在内审方向上主要分为两部分：一是行政事业单位完成职能所需的资金支出方面，对运行经费预算使用进行督查，重点是内控制度执行和审批程序的规范；二是系统内专项资金分配方面，对专项资金分配方案予以重点关注，对专项资金的使用方向、预算编制、项目验收工作进行督查。在审计方式上，由以结果导向为主向结果导向和过程导向并重转变，由以事后监督为主向与事前、事中、事后全过程监督并重转变。在审计手段上，由以手工操作为主向利用现代信息技术为主转变。
（四）加强内审队伍建设，打造专业内审团队。
1.注重人才队伍的建设。选拔政治素质过硬、业务能力突出、专业知识扎实、责任心较强的同志到内部审计岗位上，着力建设高素质、高水平、复合型的内审队伍，培养与单位发展规划相匹配的专业内审人才，适应不断发展的管理要求。
2.重视内审人员综合素质的提升。加强审计队伍的思想作风和业务建设，组织内审人员定期培训、学习交流，掌握国家最新审计法律法规、内审工作操作规范和行业标准，不断更新知识，使他们从单纯的查错纠弊为主向以监督和评价内部控制能力的方向转变。
3.建立激励机制和责任制度。制定内审工作奖惩机制，既要调动内审人员的工作积极性，又要避免出现随意性和盲目性，切实维护内部审计工作的严肃性。
（五）综合运用内审工作方式，强化审计成果使用。
习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，将对预算“全面实施绩效管理”提升到新时代中国特色社会主义思想的高度，并作为新时代财政建设思想的重要组成部分，意义重大，影响深远。此举也对我们加强内部审计工作提出新的要求。
1.拓宽内部审计工作范围。内部审计不仅要对单位财务真实性、合法性进行审查，而且还要对资金使用效益、财务管理漏洞、内控制度健全、项目建设管理等方面进行有效的评价。
2.丰富内部审计方式。第一坚持全面审计。定期对所属单位开展财务收支审计，出具审计报告，督促责任单位根据审计建议提出有效整改措施并形成长效机制，监督、指导日常业务工作。第二实行单位负责人离任经济责任审计。以问题导向、目标导向开展专项审计调查，健全监督制约机制，堵塞财务风险漏洞，提高财务管理水平，促使领导干部自我约束，增强纪律观念，促进廉政建设。第三进行重点审计。根据单位业务性质，对问题复杂、关注度高、推进不力的领域开展针对性审计。如2018年郑州市城市管理局对本单位近三年政府投资计划执行情况进行审计，抽查20个城建项目，发现及时开展招标的项目仅有10个，占比50%，造成城建计划执行进展缓慢、预定工期延长；已完工未及时编制竣工决算项目17个，违反《郑州市政府投资项目管理条例》规定，导致资产无法移交、工程尾款不能及时结清，存在不稳定因素。相关责任单位对审计发现的问题认真整改，根据审计建议完善城建项目管理制度，为2019年政府投资计划“大盘子”科学编制提供决策依据。第四对单位重大项目进行全面控制检查。对国家、省、市重点项目从立项开始全面介入，督促责任单位成立项目管理机构，制定规章制度，设置岗位人员责任清单，严格按照规范流程开展工作，确保按时、按质、按量完成既定工作目标。第五完善国家审计与内部审计衔接配合机制。充分发挥内部审计在审计全覆盖中的补充作用，对国家审计、社会审计真空区域，全面实行内部审计。
3.内审报告坚持治标与治本相结合。既要处理好内部审计过程中发现的问题，又要从本质出发，深入分析原因，查找、指出制度或工作流程中的漏洞，提出切实有力的整改方案和措施，充分发挥内部审计工作的作用，从根本上解决问题。
4.加强与纪检、组织等机构的协调沟通。对审计暴露出来的问题及时进行通报，强化信息共享、结果共用，把内部审计结论及整改情况作为考核、任免、奖惩干部和单位决策的重要参考依据。
五、结束语
中国特色社会主义进入新时代，社会经济发展进入了新常态，随着社会改革持续深入，新形势下对行政事业单位内部审计工作也提出了新的要求。行政事业单位从业者应积极转变观念、提高认识，充分认识内部审计的重要性，不断完善内审规章制度，保证内部审计的独立性和权威性，提高内审人员素质，将财务审计与风险导向管理审计并重，增加对财政资金使用的绩效、决策评议，对单位财务风险管理、内部控制、管理体系的健全性和有效性进行监督和评价，充分发挥内部审计的作用，为本单位经济活动的健康可持续发展和如期全面建成小康社会做出应有的贡献。
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