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面向国土空间规划的自然资源分类试论

发表时间：2020/10/29 来源：《基层建设》2020年第21期作者：赵文婷

[导读] 摘要：我国国土面积广大，国土空间规划管理工作也越来越受到重视。

        北京舜土规划顾问有限公司宁夏分公司宁夏银川 750000
        摘要：我国国土面积广大，国土空间规划管理工作也越来越受到重视。为了保证管理的科学性，需要对自然资源进行分类管理。鉴于此，文章主要围绕面向国土空间规划的自然资源管理的分类展开分析和论述，首先介绍面向国土空间规划的自然资源分类应该遵循的原则，然后分析国土空间规划自然资源分类的具体实施步骤。
        关键词：国土空间；国土空间规划；自然资源分类
        引言
        我国国土空间规划可分为国土空间总体规划、国土空间专项规划和国土空间详细规划三种类型，同时，又细分为土地利用规划、主体功能区规划、城乡规划以及环境保护规划等多个内容。国土空间规划对国家发展有极为重要的作用，在国土资源配置中发挥着关键性的指导意义。然而，在实际的国土规划工作中，经常会由于某种原因出现规划职能混乱、规划内容重叠等问题，有必要对此展开研究，发挥国土空间规划的实际作用。
        1国土空间规划的内涵与发展历程
        国土空间规划是在我国战略发展方向和经济发展总体目标的基础上，与规划区域的自然资源、社会以及经济等因素相结合，对国土资源的保护、开发及利用等进行科学规划。作为我国社会发展和国民经济的主要组成部分之一，国土空间规划是其他规划、环境保护及资源开发的主要参考。国土空间开发可以分为 3 个时期。①工业化初期时，采用“一规统揽”方式规划城市。②中期时，对规划进行编制，形成“双规协同”。③现阶段，进一步细化国土空间规划决策，规划主体功能区，实现经济和社会发展的最终目的，以城乡规划、环境规划、土地规划及国土规划等为支撑依据，形成“多规共管”。
        2当前我国资源环境承载能力与国土空间规划存在的不足分析
        2.1资源环境承载能力较低
        改革开放以来，在经济建设为中心的发展战略下，随着我国社会经济发展水平的提高，环境资源却遭到了严重的破坏，特别是工业化建设的加速，更是影响了环境资源的承载能力，使得我国的环境质量越来越差。正是这种牺牲资源环境的代价，导致我国资源环境的承载能力越来越低，自然生态环境受到严重的破坏。目前，我国政府已经意识到生态环境保护的重要性，大力倡导绿色发展理念，倡导节能减排，强化环境修复，不断提高资源环境的承载能力。
        2.2国土规划职能分工不明确
        就我国国土空间规划发展历程来讲，由于部门不同，在规划设计方面会存在着一定的差异性，导致各部门之间有互相制约。在初期，国土规划主要是探索自然资源并对其进行合理划分，但此种区分空间的办法会在一定程度上影响到国土空间的完整性和综合性，从而导致各类职能划分不够明确。在我国，划分国土空间主要通过国家和省级两个层次来体现，出现 3 类分区方式，也就是主体功能区、国土规划和城镇体系规划。此外，由于各部门间主要功能间具有一定的区别，协调性不强，国土空间分区职能分工不明确，无法将国土空间规划的效用发挥出来。社会经济发展规划主要由上层建筑结构决定，空间性规划内容不足。同时，这些层面的空间规划专业性相对较强，其组织编制工作由专门部门进行，协调合作水平较低。
        2.3欠缺生态安全意识
        在具体的国土空间规划中，对生态安全没有形成正确的认识，即便是国家领导部门已经将生态保护列为重点工作，某些下级政府仍未对此给予充分重视。生态保护的相关法也存在漏洞，国土空间规划工作中，依然会出现“追求短期利益、放弃整体利益和长远利益，只是空喊环保口号，却漠视或将生态环境保护置之不顾”的问题。

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        3面向国土空间规划的自然资源分类管理的有效途径
        3.1保证概念上的界定
        在进行国土空间规划中的自然资源分类时，要对自然资源的价值以及对生态环境的影响进行科学合理的评估，并对相关的概念进行有效的鉴定，才能够做好调查开发以及消耗补偿等相关工作。通过结合国土空间的规划，能够在时间和空间的维度上对自然资源进行进一步的分类和管理，从而最大限度地发挥自然资源的优势，实现对自然资源的有效保护，提高对自然资源的综合利用率，也能够实现我国生态环境工作的有效落实。因此，应该对在国土空间规划编制中所涉及的自然资源进行概念上的界定。
        3.2健全国土空间用途管制制度，强化自然生态空间管控
        长期以来我国形成了“九龙治水”的自然资源监管格局，缺乏全局统领分类体系框架。土地分类数目多、种类繁杂，分类标准自成体系且缺乏有效衔接。现行土地分类对生态的保护考虑不足，缺乏生态用地分类标准，自然生态资源所有权边界模糊不清，国土空间用途管制依据难以统一。同时，现行土地用途管制对非耕农地、生态用地的管制约束不足，没有充分发挥规划“全域全类型”的管控作用。自然资源管理体制改革的目标是统一行使国土空间用途管制职责，关键是制定统一的调查分类标准。因此，面向自然资源统一管理的国土空间规划分类要服务于全域全类型用途管控，有机整合现行土地利用分类标准，创新生态用地分类，进一步强化非耕农地、生态用地及城镇用地等用地管制，统一实行土地规划用途转换许可管理机制，全面构建国土空间用途管制制度体系。
        3.3建立健全农业保险风险分散体系
        要确保农业保险健康有效地长期发展，就一定要建立健全农业保险风险分散体系。确保风险分散到政府和保险公司两个不同主体，避免由一方承担巨大的赔付经济压力。可以从以下两方面入手。首先，依靠政府力量建立农业保险基金。政府相关部门发布财政政策，对农业保险基金给予税收和利率方面的支持。其次，经办农业保险的保险公司可以通过相关途径将农业保险责任进行转移。比如通过再保市场进一步转移保险责任，降低赔付压力。
        3.4提升国土空间规划的系统性、综合性、协调性
        （1）省政府依照中央的指示，按照相关法律制定宏观战略，为下级政府指出规划的大方向。（2）地级政府做好宏观战略的理解和把握，结合当地实际情况，将中央战略落实到规划中，同时为基层的国土规划工作做出引导。基层规划要对土地的具体用途进行控制和管理。此外，国土规划还要做好横向协调：（1）按照法律、规定明确规划的层次和结构，并建立统一的标准。（2）做好主体功能区的规划，为其他区的规划做出指引。（3）真正做到“三规合一”，牢牢坚守三条“红线” — 生命线、生态线、城建线。将这三条“红线”作为规划重心，以其为中心建立规划框架，杜绝侵占“红线”的用地行为，按照法律惩处违规分子，保护生态安全、社会安全，促进经济的集约化发展。
        结语
        综上所述，在对自然资源进行管理时需要分类别进行管理，而自然资源的分类管理需要结合国土的空间规划完成，因此在面向国土空间规划的自然资源分类管理时应该遵循一定的原则，要充分尊重自然资源类型的多元化，也要充分考虑资源与环境之间的关系，同时要明确区分陆海资源权级，最后要对一些重点的自然资源进行单独统一的管理。在推进面向国土空间规划的自然资源分类管理时，首先应该制定相关的办法。同时，通过制定出科学的思路，充分尊重自然规律并且能够科学地划分自然资源，才能够全面加强对自然资源的有效监管，并且符合市场化的配置要求，充分发挥自然资源的最大价值。
        参考文献：
        [1]程美才.自然资源资产管理与国土空间规划[J].百科论坛电子杂志，2019（7）：593-594.
        [2]董祚继，田乐.自然资源资产管理与国土空间规划[J].景观设计学（英文），2019，7（1）：88-93.
        [3]刘昌昊，向丹.关于自然资源资产管理与国土空间规划的思考[J].中国标准化，2019（18）：223-224.