江南大学江苏无锡 吴彩云 214100
摘要：检察机关提起环境行政公益诉讼从部分地区试点到全面推开已有5年多的时间,该制度在督促环境行政机关依法履行环境监管职责、维护环境公共利益方面发挥了重要作用。但是，单一原告的制度设计不能满足现有的环境保护需要也不足以有效监督环境行政行为。随着公民环境意识、法律意识的提高，赋予公民原告资格成为环境公益诉讼发展的一种趋势。我国赋予公民环境行政公益诉讼原告资格既有必要性也具可行性，而在公民提起环境行政公益诉讼的制度设计上可以借鉴其他国家或地区的相关经验，做好限制与激励的平衡。
关键词：公民；环境行政公益诉讼；原告资格
1.我国赋予公民环境行政公益诉讼原告资格的必要性
目前，我国生态环境问题依然严峻，环境治理面临巨大压力。环境冲突的解决需要环境行政机关发挥专业性和高效率等优势，但是行政权力的膨胀带来的各种问题也不容忽视，对于行政行为必须进行有效监督。环境行政公益诉讼通过赋予检察机关原告资格有效激活了检察机关对环境行政行为的监督作用，但是检察机关作为唯一原告的制度设计存在不少问题。公民是对环境问题感受最深且最直接的群体,挥公民对环境行政行为的监督作用，并通过赋予公益诉权的方式增强监督的“刚性”，对于打破“权力监督权力”的封闭圈、制约行政机关环境行政行为，保护生态环境具有重要意义。
1.群众身边的生态环境问题依旧突出
根据2019年中国生态环境状况公报，全国生态环境质量总体改善,具体到大气、淡水等环境要素的统计数据上仍可以发现我国生态环境状况存在不少问题。比如，2019年全国337个地级及以上城市中有180个城市环境空气质量超标，占到了一半以上，又比如，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大流域中除长江流域水质为优、珠江流域水质良好外，其它五大流域均为轻度污染。[[endnoteRef:0]]生态环境与人民群众的日常生活息息相关，举报、信访是群众反映环境问题的重要途径，从生态环境部公布的数据来看，仅2016年12月全国各级环保部门接到的各类环保举报就有32480件，2017年到2019年这三年间环保举报管理平台受理的举报量年均在60万以上，其中，每年举报属实的案件占到7成左右，并且人民群众对大气污染问题的意见尤为突出。[[endnoteRef:1]]庞大的环保举报案件背后反映出的是群众身边的环境问题的严峻以及人民群众对美好生活环境的向往。在此状况之下，如何预防环境问题的发生、如何更有效化解环境冲突显得更为重要。
2.行政机关环境行政违法行为亟待规制
政府同时承担着经济发展职能和环境保护职能，这两者在很多情况下会发生冲突。由于环境保护的经济效益难以快速变现，政府的经济人特性和有限理性使得政府常常会以经济发展为先而牺牲了环境利益。此外，行政机关掌握巨大的行政权力，在环境执法中权力“寻租”，执法者反而成为环境违法者“保护神”的现象也不少见。然而对于频频发生的环境污染事故，我们以往常常把矛头指向污染企业和个人，注重追究这些私益主体的环境责任而忽略了行政机关的环境责任。其实，行政机关在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误才是造成环境顽疾久治不愈的主要根源。[[endnoteRef:2]]行政机关的环境执法行为需要广泛和有力的监督，特别是要激发社会公众参与环境保护、监督行政行为的活力。在环境保护政府失灵的情况下,要充分发挥司法力量对环境保护的作用，特别是要适度扩大原告资格，让更多无法通过私益诉讼予以救济的环境公益得到司法力量的保护。
3.检察机关作为唯一原告存在不足
检察机关作为有权提起环境行政公益诉讼的唯一主体，被各方予以厚望。对于公益诉讼这一新的工作领域，检察机关给予了足够的重视也取得了比较好的成效，但单一原告的制度设计存在检察机关独立性受地方影响、案件来源单一以及消极性和滞后性的问题。赋予公民环境行政公益诉讼原告资格，可以在一定程度上对检察机关存在的缺陷予以弥补进而更好发挥环境公益诉讼制度的积极作用。
1.司法地方化
“司法地方化”是我国司法体制的固有弊端，严重影响司法公正和司法权威。新一轮司法改革以“去司法化与行政化”为重点，探索设立跨行政区划检察院，但是，顶层设计的缺失和法律地位的不明使得跨行政区划检察院改革陷入徘徊不前的窘境，试点改革进入瓶颈期，[[endnoteRef:3]]司法地方化的问题并未得到明显改善，“去地方化”仍有很长的路要走。检察机关自身独立性不够就很容易基于部门利益的考虑或者受地方保护主义的影响而成为地方政府的工具或帮凶，放纵环境行政违法行为，导致环境行政公益诉讼所激活的检察机关的监督权又被架空。
2.案件来源单一
案件来源单一是各地检察机关面临的共同难题。2017年修正的《行政诉讼法》规定检察机关在“履行职责中”发现生态环境与资源保护领域的案件线索[footnoteRef:1]，《高检院实施办法》第28条规定“履行职责”包括人民检察院“履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。”[footnoteRef:2]但是，法律规定对“履行职责”的界定仍然不够清晰，这在一定程度上影响了检察机关主动拓展案件线索来源的积极性。并且，环境损害具有隐匿性、累积性、间接性等特征，与公民个人相比，检察机关及时发现隐蔽和分散的环境损害较为困难，等到环境损害表现较为突出、生态环境已经难以修复时检察机关再予以介入不免为时过晚。
3.案件选择上的避重就轻
一般来说，人民群众对大气污染、水污染的感受比较明显。从生态环境部公布的环境信访数据来看，过去的三年，人民群众对空气污染、噪声污染、水污染的意见都排在了前三的位置，对大气污染感受最深，反应也最强烈。但从学者对2018年我国环境行政公益诉讼裁判案例所进行的实证研究来看，检察机关提起诉讼的大多是资源保护类和固体废物污染类案件[[endnoteRef:4]]，对于人民群众所热切关注的大气污染方面少有涉及。检察机关在环境行政公益诉讼案件的选择上的偏好与社会公众对生态环境最迫切的诉求不一致，常常导致人民群众最关注的问题得不到及时的解决。究其原因，一方面，检察机关与社会公众对环境污染与破坏的感受面存在差异、关注重点存在差异，另一方面,检察机关在案件选择上可能存在“避重就轻”的问题。[[endnoteRef:5]]检察机关在人力、物力、财力上毕竟有限，在办案数量存在硬性要求的情况下，将与地方政府冲突不大、证据搜集较为容易的案件纳入公益诉讼的范围也就不足为奇了。此外，环境行政公益诉讼作为刚刚全面推开不久的新制度，各方对其发展都比较关注，现有成果的取得背后有很多非制度因素的支持。[[endnoteRef:6]]而随着环境行政公益诉讼制度步入常态化，各方的关注减弱，如何克服检察机关的办理环境公益诉讼案件上的消极性问题就更加重要。
4.环保法庭的功能未充分发挥
2007年贵州省清镇市设立全国第一个环保法庭,截至2019年底,全国共有环境资源专门审判机构1353个[[endnoteRef:7]]，然而，各地环保法庭普遍面临“门庭冷落”、“无案可审”的尴尬。昆明市中级人民法院自2008年12月份组建环保法庭至2018年12月份的这10年间，审理的环保案件总共只有168件，其中行政案只有5件。[[endnoteRef:8]]与之形成对比的是，仅2019年一年间,昆明市生态环境局就受理办结了11498件（次）环保热线投诉及信访件。[[endnoteRef:9]]环境纠纷大量发生，但司法解决途径却鲜有人走，这不禁让人怀疑环保法庭存在的必要性。面对环境危机，环保法庭设立本是为了发挥其专业性优势，高效解决环境纠纷，提高环境保护司法水平。但是，当案件受理数量过少时，环保法庭的功能优势就无法发挥。[[endnoteRef:10]]打开社会公众提起环境公益诉讼的大门，让更多的环境纠纷得以通过司法途径予以解决，一方面有助于破解环保法“无案可审”的尴尬境地，另一方面可以使得环保法庭的优势的得充分发挥，从而更好的发挥司法力量对环境纠纷的解决作用。
2.我国赋予公民环境行政公益诉讼原告资格的可行性
1.公民的诉讼热情较高
在司法实践中，公民提起类似环境行政公益诉讼的尝试几乎未曾间断，不管是2016年的“李百勤诉郑州市二七区人民政府不履行法定职责一案”[footnoteRef:3]，还是2017年“朱学进诉涟水县成集镇人民政府不履行环境整治法定职责一案”[footnoteRef:4]，又或是2018年“彭铁锋诉绥中县人民政府不履行法定职责一案”[footnoteRef:5]，这些案件无不显示了普通公民维护环境公益的决心和行动力,但这些公民提起环境行政公益诉讼的案件几乎都被法院以原告与被诉行政行为没有法律上的利害关系即原告不适格为由而不予受理或予以驳回，公民参与环境行政公益诉讼、保护社会公众所共享的环境权益的积极性一次次被挫伤。当然，若原告能够证明其存在与普通公众不同的独特的权益，且该种权益受行政实体法律规范所保护，法院也会对其原告资格予以认可。例如，2018年“郑正夫与温岭市人民政府环保行政复议一案”，原告郑正夫作为环境污染举报人，因其住所位于其所举报的两家排污企业的环境影响报告书确定的环境影响范围内，故法院认定郑正夫与其举报他人污染环境事项有利害关系，从而具有行政诉讼的主体资格，该诉讼在“客观上具备一定程度公益诉讼特点，呈现以自益为形式而公益为目的的特征”，但是其实质上仍是一种普通的行政诉讼，与环境公益诉讼是不能同一而论的，环境公益在此种情况下只是得到了间接性的保护。
2.公民的诉讼能力可以被补强
检察机关以国家公权力为后盾，具有丰富的诉讼经验，较强的诉讼能力以及比较充分的经费来源。与检察机关相比，公民个人在诉讼能力方面无疑是薄弱的。一方面，环境问题本身就具有专业性、复杂性，公民个人对环境资源领域的专业问题可能并不熟悉，对相关的法律规定和法律适用可能也并不充分了解。另一方面，诉讼过程中将会产生大量费用，其中环境鉴定费用、律师费就是一笔不小的负担，公民个人以一己之力能否负担因诉讼产生的高昂费用？与民事诉讼不同，环境行政公益诉讼作为行政诉讼，其在举证责任的负担上依然适用有利原告的“举证责任倒置规则”，提起诉讼的公民个人只需要承担初步证明责任，即存在损害事实。因此，公民个人承担的举证责任较轻，举证成本也较低。此外，可以考虑将公民提起环境行政公益诉讼纳入法律援助的范围，以法律援助形式解决资金困境并提供人力资源和智力支持。[[endnoteRef:11]]
3.适当的制度设计可以规制“滥诉”风险
“滥诉”在行政法学界本是一个很少被提及的概念。而在对新兴的行政公益诉讼的探讨中，特别是在拓宽受案范围与扩张原告资格的讨论中，如何防止行政诉权被滥用成为学者们反复强调的话题。何为“滥诉”？学者梁艺认为，起码应承认滥用行政诉权的构成要件包括主观恶意与滥诉行为。[[endnoteRef:12]]在环境行政公益诉讼领域，主观恶意可以包括借公益诉讼变相向政府施压以获得个人私益的企图,滥诉行为可以是反复多次进行没有依据的不必要的诉讼。反对放开环境行政公益诉讼原告资格的学者们几乎都有着“滥诉”风险的考虑，或者说更是出于对原告资格的放开导致一下子涌入法院的案件数量过多而超越法院的承受能力的考虑。这一担忧确实有一定的合理之处。但其实，在适当的制度设计下，“滥诉”现象出现的可能性并不大。首先，公益诉讼本就是为维护社会公益而提起的诉讼，付出高昂诉讼成本却不会给原告带来直接的利益补偿，这种成本与收益不成正比的事情本就不会激发过多人的热情。况且，公益诉讼的受益群体是社会公众，那么“搭便车”的心理自然而然也会阻碍公民个人主动去承担诉讼的责任。此外，举报、投诉、上访等反映环境问题的手段随着信息网络的普及和相关部门的重视而变得更加方便高效，从受理群众举报到督办举报热点问题再到定期公开举报信息，信访举报机制的完善更使得环境问题通过信访机制也可以得到较好解决，环保案件不会一下大量涌入法院。而当其他救济方式都失灵时，公民通过提起环境行政公益诉讼的方式请求司法救济起到了兜底作用，司法作为维护社会公平正义的最后一道防线可对环境公益予以充分保障。当然，公民原告资格也不得无限放大，一定的限制是必要的。考察放开公民诉讼资格的美国、日本以及我国台湾地区，对公民提起环境行政公益诉讼采取的都是限制与鼓励并存的态度。
3.公民提起环境行政公益诉讼的制度设计
我国在公民提起环境行政公益诉讼的制度设计上，可以参考美国以及我国台湾地区的立法和司法实践，总体上采取一种限制与激励并存的态度。对公民提起环境行政公益诉讼的限制主要体现对公民原告资格的适度限制上以及诉前程序的规定上。而在诉讼费用等方面可以作出有利于原告的规定以鼓励公众提起公益诉讼，这样的制度设计既可以避免滥诉现象的发生、造成司法资源的浪费也可以更好发挥公众参与环境治理的力量从而改善我们赖以生存生态环境。
1.资格限制
赋予公民原告资格并不意味着所有公民都有可以为保护环境公益而提起环境行政公益诉讼，一定的资格限制是必要的.在公民原告资格上,美国的司法实践经历了由严格限制到逐步放宽到谨慎运用再有所松动的过程.[[endnoteRef:13]]法院从最开始严格遵循“法律权利说”改为采用“事实上的损害”标准，甚至将环境舒适、美感等非经济性的损害也纳入“事实上的损害”范围。虽中途有所收紧但最终还是在向“事实上的损害”标准靠拢，给与更多公民提起环境行政公益诉讼的机会。与美国类似，日本在公民资格限制上也经历了从“权利”标准到“法律上保护的利益”标准再到“法律上值得保护的利益”标准的过程。[[endnoteRef:14]]笔者认为，我国在环境行政公益诉讼的原告资格上也应当采用“事实上的损害”标准。首先,如果采用“权利”标准，公民只有在自身合法权利受到侵害或者有被侵害的可能性时才能提起诉讼时，这与普通的行政诉讼并无两样。其次，采用“事实上的损害”标准仍然要对这一范围加以界定，类似环境舒适度下降，环境美感降低之类对环境要求超出一般人标准的损害尚不宜纳入“事实上的损害”范围，经济社会发展必然会带来一定程度的环境资源的耗用，公民对符合一定标准和限度范围内的环境损害行为应当有所容忍，对于行政机关的环境监管职责不应过分苛责。
2.诉前程序
诉前程序的规定是对行政机关专业性的尊重，也避免了过多案件进入法院造成法院的诉累。美国环境行政公益诉讼制度规定了公民提起诉讼前负有60日的提前告知义务，但在有关毒性污染物或紧急事件中对该告知义务予以免除以争取时效。我国《行政诉讼法》规定检察机关在提起公益诉讼前应当向有关行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，这是一种必经程序。在赋予公民诉讼资格的时候，仍应当遵循诉前程序的规定，在向法院提起诉讼前，先以书面的方式向行政机关告知，说明行政机关不履行职责的事由，只有在行政机关于规定的期间内仍不依法履行职责时，公民方可向法院提起诉讼。在提前告知的时间规定上，我国同样采用了60天的时间标准，但出现国家利益或社会公共利益继续扩大等紧急情形时例外采用15天的时间标准。笔者认为，生态环境保护应以预防为先，及时保护才能避免环境恶化带来的高修复成本，在出现正在发生的极具破坏性的污染事件等紧急情况时，应当允许检察机关或公民立即提起诉讼以督促行政机关尽快履职，避免环境损害的进一步扩大。
3.激励措施
与行政机关相比，公民在诉讼中往往处于弱势地位，因此，在制度设计上应作出一些偏向性的规定以实现实质性的公平。比如，美国在环境公民诉讼费用的承担上授权法院“在其认为适当时”判发律师费用的权力，法院对专家鉴定费用也可作出决定。至于何为“适当时”，哥伦比亚特区上诉法院在1983年Ruchelshaus v.Sierra Club案中向在诉讼中起到积极作用，促进了法律实施的非胜诉方判发了律师费用，但是最高法院否决了该判决,其认为法院只能判定适当的律师费用给胜诉方或者大部分胜诉方，禁止法院向只获得极少或单纯程序性胜利的一方判发律师费.[[endnoteRef:15]]而我国台湾地区的环境行政公益诉讼规定行政法院可依职权判命被告机关支付适当律师费用、监测鉴定费用或其他诉讼费用予对维护环境质量有具体贡献之原告。也就是说，这些激励措施的适用对象一般都限于对保护环境公益有积极作用或贡献的原告，对于滥用环境公益诉讼原告资格的原告并不适用，这样的规定也起到了防止“滥诉”的作用。这些经验对我们也有着很好的借鉴作用，对于公民提起的环境行政公益诉讼，应当允许公民原告缓交诉讼费用，由被告先行垫付调查取证、鉴定评估等相关费用，待案件审结后由法院判决诉讼费用归败诉方承担，但是这一规定的适用不应完全与诉讼胜败挂钩，而应当以原告胜诉为一般规定、以败诉原告对环境公益保护确有积极贡献为例外规定。此外，可以建立法律援助公益诉讼制度，公民提起环境行政公益诉讼可以申请法律援助，由法律援助律师为公民原告提供专业支持并由法律援助机构提供适当的资金支持，而对于法律援助的资金来源，除了国家的财政资金支持外，应积极拓宽资金渠道，鼓励社会公众支持环境公益诉讼实践并提供资金捐助。
参考文献
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作者简介：吴彩云（1996-），女，江苏淮安人，江南大学法学院硕士研究生，研究方向为环境与资源保护法学。
1.《行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
2.《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条第二款规定：“人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。”
3.“李百勤诉郑州市二七区人民政府不履行法定职责一案”：原告李百勤从一审、二审到再审坚持认为，违法建筑对空气造成的危害侵害了郑州市包括其自身在内的每一个公民，故当其向二七区人民政府请求拆除该违法建筑而未得到积极回应时，其直接以二七区人民政府不履行法定职责为由提起行政诉讼。
4.“朱学进诉涟水县成集镇人民政府不履行环境整治法定职责一案”：原告朱学进就秸秆处置不当导致的污染问题向上级部门、向信访局多次反映仍未得到有效解决后向法院提起行政诉讼。
5.“彭铁锋诉绥中县人民政府不履行法定职责一案”：原告彭铁锋因对绥中县政府未履行法定职责拆除小区违法建设的三层楼房导致小区环保功能遭受严重破坏而不满，遂向法院提起行政诉讼。