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摘要：当前城市进入了全面转型时期，为了更好地编制适合城市规划与发展建设的总体规划，需重视传统城市总体规划编制存在的典型问题，认清多轮总体规划编制历程中的思路变迁，从规划理念、内容、技术与特色方面重新审视当前部门机构改革背景下，作为总体规划层面的国土空间总体规划编制思路。
关键词：总体规划；国土空间规划；改革
引言
伴随着我国城镇化进程的深入与社会经济的快速发展，城市规划与发展建设也进入了转型时期。城市的无序扩张、土地开发不尽合理等都致使资源环境承载力濒临极限，诸多问题与矛盾的出现使得城市进一步发展受到阻碍，对作为城市发展纲领的城市总体规划提出了新的要求。传统城市总体规划已经难以应对因我国进入转型时期政治经济体制不断推进与深化、社会意识的苏醒与强化带来的新要求、以及城市不断出现的新问题带来的新挑战，亟需开展适应城市可持续发展的总体规划改革。伴随着部门机构调整，2019年5月23日，中共中央国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称意见），正式提出建立国土空间规划体系，并组织摸索国家、省、市等各级国土空间总体规划编制工作。因此，亟需探讨在转型时期，作为总体规划层面的国土空间总体规划编制新思路。
1 相关概念
1.1 城市总体规划
早期在90年代以前，对于城市总体规划的概念更倾向于将其定位为对城市空间布局以及各项建设的安排、布置和部署，体现出其仍保留着一定的计划经济下“城市总体规划是国民经济和社会发展计划的延续与具体化”特征。到20世纪末，从1991年版《城市规划编制办法》颁布以来，城市总体规划开始不断发挥其对城市发展的指导与引导作用，逐步凸显期战略性定位，且愈发开始关注城市总体规划对强制性内容、规模等的控制作用。
1.2 国土空间规划与国土空间总体规划
《意见》中明确国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划，建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，这是当前对此最权威的定义。
从这一定义上来看，国土空间总体规划是面向城市行政辖区内国土空间编制的全域规划，是国土空间保护开发利用修复的总体部署和统筹安排，是辖区内各类开发保护建设活动的基本依据。相较于传统城市总体规划，国土空间总体规划是在当前规划体系改革背景下，传统城市总体规划编制改革的一种总体层面的规划类型。
2 传统城市总体规划编制存在的问题
随着部门机构调整与城市建设新形势，传统城市总体规划也面临着新的瓶颈，其规划理念、体制、事权、内容、方法等方面的问题逐渐显现。长此以往，总体规划的权威性、前瞻性、严肃性、综合性将受到明显制约。
2.1 规划理念问题
传统城市总体规划仍沿袭计划经济时期的编制思维，基本以政府为主导，以编制终极蓝图式规划为主要形式，导致编制理念、内容和方法在应对市场快速变化需求的适应能力较弱。同时，许多城市仍然围绕着“以空间扩张支撑经济快速发展”的目标，单纯强调与关注城市物质空间的建设，而对生态环境保护、历史文化遗产保护、城市更新等社会发展及人文关怀内容的关注度较少。且总体规划仍以城市为中心，对乡村的统筹发展建设等方面考虑不够，乡村特色逐渐丧失、城乡不协调等问题，变成了当前总体规划编制的新难点。
2.2 事权法理问题
我国城市规划管理采取的是“条块结合”的管理模式，在这一规划体制下，我国城市规划种类高达八十余种，规划编制主体不一，编制周期、实施期限与起始时间也相差各异。而总体规划涉及城市的方方面面，这些规划的内容均需覆盖，法律法规对各部门职责又交叉不清，与其致使传统总体规划预期对接实在困难。城市的诸多规划之间缺乏切实有效的衔接，很大程度上削弱了总体规划在城市引领作用上的权威性。
2.3 规划体制问题
传统城市总体规划大多还是在领导意志与规划师情怀下“自上而下”编制，其开展的信息公开和公众参与尚停留在表面，往往以编制前示意性问卷访谈、编制后公开展示为手段，缺乏畅通有效的互动与反馈机制，信息公开和公众参与流于表面。且许多城市的总体规划在可持续评估和维护机制建设上尤为薄弱，存在着明显的动态适应性差问题。
2.4 技术方法问题
传统总体规划的编制内容庞杂，覆盖面广，对用地规划、基础设施布局等内容编制过细，要求每一个规划细节都落实到具体空间与事务上，导致一个总规编制时间极长，规划完成之时就已面临与现状情况不符，亟待更新的尴尬境地。且规划成果成果庞杂重点不足，重点的战略性、强制性等关键内容却多有缺失。
3 城市总体规划编制改革思路
针对我国城市总体规划存在的一系列问题，规划界对此进行了大量的改革实践探索，从广州2000年编制战略规划、2002年广州、郑州、上海等一系列城市编制近期建设规划、2008年广东省率先开展“三规合一”，无一都是成效显著。2017年9月，为贯彻落实习近平总书记治国理政新理念新思想新战略，住建部发布了“住房城乡建设部《关于城市总体规划编制试点的指导意见》”，在全国选取“2省15市”作为试点，开展新一轮城市总体规划编制试点，奠定了下一轮国土空间总体规划编制思路的基调。2018年，伴随着国务院机构改革改革，组建自然资源部，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，全面开启了全国各地区国土空间规划编制工作。当前各城市正如火如荼开展国土空间总体规划编制，探讨国土空间总体规划编制思路十分必要。基于传统城市总体规划编制存在的问题，提出如下改革思路方向。
3.1 规划理念上突出规划引领，强化底线管控
国土空间总体总体规划作为城市未来长时间发展建设的基本依据，应更为凸显其作为城市规划体系中兼备战略性、前瞻性、综合性与权威性与高层次规划的引领作用，由部门规划转向公共政策，成为指导城市长远发展的纲领。
此外，随着我国资源环境承载力逐渐逼近极限，在快速发展中积累了大量生态环境问题成为了城市发展的明显短板。因此，应开展扎实的基础数据与基础评价体系，全面摸清国土空间本底条件，强化底线管控理念，以水定城、以生态定城、以资源环境承载力倒逼城市规划建设。
3.2 规划内容上增肌减脂，强化底线管控
传统总体规划编制内容冗长繁杂，大大影响了编制与实施效果。国土
空间规划在其编制内容上应大大“减脂”不必要内容，并在关键点上明显“增肌”。
国土空间规划编制内容应是中央和地方政府共同关注的内容。因此，完全属于地方事权的过细内容无需全部纳入国土空间总体规划编制中来，国土空间总体规划仅提出整体策略与核心要求，而具体应从其下层控制线规划予以落实。
国土空间总体规划应具备权威性与严肃性，应重点加强城市基本“底线”如生态控制线、城市规模等方面的管控内容，丰富对底线控制、调整的相关机制安排。并增加城乡统筹方面内容，实现全域规划编制。
3.3 规划技术上强调动态更新，引导公众参与
城市未来发展更具有不确定性与动态性，通过建立全方位的信息管理平台统一管理城市开发与建设项目，定期采用卫星航拍校核监督城市建设，并通过各项指标实时跟踪城市总体规划的实施效果，加强国土空间规划的动态性与适应性十分有必要。
同时，国土空间规划编制与公众利益切身相关，通过新的技术手段扩大公众对规划编制信息的获知、降低公众参与的难度，强化公众参与在规划编制全过程的覆盖面，充分考虑公众诉求，有助于提升整体规划的合理性与可实施性。
3.4 规划特色上因地制宜，凸显城市特色
我国大中小城市乃至县城在编制规划上具有较大差异，因此国土空间总体规划的编制要区分不同尺度的城市，对编制内容、关注重点等规划广度与深度都应有所不同，因地制宜，灵活调整，凸显各自城市规划特色。工业城市侧重于产业发展，历史文化名城偏倚历史文化资源保护，生态山水城市则着眼生态保护与景观塑造等，保留其城市自身特色，才能提高国土空间总体规划的可实施性。
综上所述，在国土空间规划的编制过程中，要充分考虑国土空间规划未来在城市发展与建设中的作用，准确、全面引导城市全域全要素国土资源管理，为国土空间规划的引领性、全局性打下坚实基础。
参考文献：
[1]中共中央 国务院.关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[Z].2019.
[2]林坚，吴宇翔，吴佳雨，刘诗毅.论空间规划体系的构建--兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划.2018（05）.
[3]陈秉钊.变革年代多变的城市总体规划剖析和对策[J].城市规划.2002(2).