中共盐城市委党校 江苏盐城 224007
摘要：农房改善不仅是农民居住形态的物理集中,更是农村发展形态的同步升级,这不仅改善了农村居住环境,而且加快了农业现代化进程,为推进乡村振兴战略奠定了良好基础。江苏省盐城市大力推进农房改善工作，通过靠前服务、集中开工等措施，确保了农房改善工作有序推进，落实了乡村振兴战略。
关键词：农房改善；居住环境；乡村振兴
近年来，“村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化”等问题日益加剧，已成为推进乡村振兴的突出短板。坚持把改善农民住房条件作为建设全面小康的标志性工程来抓，在抓好全县面上农村危旧房改造的基础上，按照“点线面结合”的工作思路，重点开展整村改造试点示范，农民群众的住房条件和生活水平不断提升。
一、盐城市推进农房改善工作取得的阶段性成效
1.科学引导，农民意愿得到充分尊重。盐城市始终突出农民群众主体地位，充分尊重农民意愿，实施科学有序引导，坚决不强拆强建，赶农民上楼。一是摸底调查广泛深入。自2018年8月始，盐城市组织开展农村住房调查工作，围绕“农民意愿、住房现状、现实需求”等情况，进行“户户到、屋屋查”全面调查摸底，建立一户一档，准确了解进城、入镇、留村的人口规模、分布状况及收入情况，做到以户定建、以人定房。二是政策引导分门别类。对于农民群众不同的住房改善需求，分类设置进城入镇、退宅还耕、购房贴息、集中新建、原地翻新等不同政策，切实满足农民群众的个性化需求。通过在规划保留村庄就地维修和鼓励到新的集中居住点新建两种途径，优先解决4576户农村四类重点对象危房改造，市县财政安排专项资金托底，保障最困难群众最基本的住房安全，改善困难群众的生产生活条件。尊重城镇化规律，采取货币化补偿、实物置换等方式，适当提高进城入镇农民群众补助标准，鼓励有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城入镇落户。三是组织推进稳妥有序。组织镇村干部带着政策和集中居住点规划图、房型设计图等，开展“下基层、走万户”宣传活动，让群众自由选择借鉴。广泛组织农民群众，到市内外实地参观已建成的农民集中居住点，看房屋、看配套、看环境，激发农民群众自愿改善居住条件的积极性和主动性。在每个县（市、区）选择“一镇十村”作为示范来打造，全面推进盐城市“十镇百村”示范建设，努力让农民群众看得到样板、感受得到实惠。
2.加强统筹，布局选址经过精心考量。结合农户建房意愿和农村实际，出台《村庄集中居住点选址指导意见》，编制《镇村布局规划优化完善技术指引》，举办镇村布局规划工作培训班等等，强化顶层设计，优化镇村布局体系。2019年7月底，盐城市域镇村布局规划全面完成。一是统筹空间布局，因地制宜确定发展类型。截至2019年8月，盐城市2146个行政村14472个自然村庄规划了2623个农民集中居住点，其中集聚提升类村庄2237个、特色保护类村庄322个、城郊融合类村庄60个、搬迁撤并类村庄2387个，其他一般村庄9473个。根据不同地域农房质量、经济实力、环境特点等因素，综合分析研究提出推进方法。对滨海、响水、建湖等农村房屋比较破旧、居住比较分散的地区，以引导农民到新建集中居住点集中居住为主，新老结合村庄为辅；阜宁、射阳等集中居住推进较早的地区，在原有集中居住点基础上，继续推进扩建和公共服务配套建设，在探索后续管理上下功夫，进一步提升集中居住点集聚能力，促进持续改善；对主城区的盐都、亭湖、盐南新区、盐城经济技术开发区等地区，着力推进近郊村农民向城市集聚；对住房条件较好的东台、大丰等地区，以对原有老村庄进行改造提升为主，打造新老结合集中居住点为辅，推动“有房住”向“住得好”转变。二是统筹各类规划，促进“多规合一”。严格执行《省政府办公厅关于加强农村住房建设管理服务的指导意见》《江苏省村庄规划导则》等文件要求，出台《农村集中居住区规划建设与管理的规定》，整合自然资源和规划、住房和城乡建设、农业农村等相关部门政策规范，从布局选址、道路交通、配套设施、住宅设计等多方面综合提出统一细致的要求。各县（市、区）按照市统一要求，分别委托省城镇与乡村规划院、南京大学城市规划设计院等高水平的规划设计单位编制优化镇村布局规划，在系统梳理城镇总规和土地利用、生态红线保护等专项规划的基础上，着力推动“多规合一”。积极推进土地利用总体规划调整，通过开展村土地利用规划编制，有效解决集中居住和公共配套基础设施不符合土地规划的问题。三是统筹产业发展，保障农民生活。推进现代农业示范区规划、旅游（林业）风景廊道规划、市域镇村布局规划“三图叠加”，尽量做到农民集中居住区附近都有一个工业园区或现代农业园区或旅游园区相依托。结合盐城市休闲观光农业景点、农业特色产业基地、交通干道等优化农村集中居住点布局，在盐城市东、中、西部分别打造一条综合廊道，促进农村居住、产业、旅游“三位一体”深度融合，着力把农村变为景区、把农房变为客房、把农民变为景区工作人员，为农民创造更多增收机会。四是统筹新老村庄，促进公共服务共享。结合镇村发展规划，充分体现集约、节约、便利原则，科学划定禁建区、限建区、可建区。在具体布点时，对农村原有的连片住房不全拆掉，只拆破旧的房屋。一方面在老村落里插花式地建新房，另一方面在老村落周边规划建设集中居住点，同时协调好新老村庄的道路、水系、设施和建筑风貌，中间留出的空间建设体育设施、绿化公园等公共配套，让新老村庄都能够持续发展、新老村庄的群众都能够享受到公共服务。
3.注重特色，农村环境力求全面提升。把推进农民群众住房条件改善与农村人居环境整治有机融合，同步推进基础设施和公共服务配套，因地制宜塑造个性特色，打造美丽乡村。一是加强规划设计指导。盐城市召开规划业务工作专题培训班，出台《农村集中居住区规划建设与管理的规定》，制定《农房设计方案汇编》《村庄规划技术指引》，开展县（市、区）村庄规划编制。召开盐城市“十镇百村”规划优化汇报会，在各个县（市、区）分别汇报示范镇村规划的基础上，邀请省、市规划专家进行现场点评，推进各地提升镇村规划建设水平，着力打造可复制、可持续、可借鉴的样板。二是挖掘打造鲜明特色。对于不同地区的农民集中居住区，结合各地不同的地域风貌、产业发展、村落文化、旅游资源等，因地制宜打造不同风格的特色村落，实现错位竞争、竞相发展。结合村民生产生活方式，从有利农业生产、方便村民生活出发，体现乡村特色，避免乡村景观城市化。充分利用自然条件，合理保留原有植被、水面、建筑等自然和物质要素，鼓励把集中居住点掩映在乡村风景之中，着力做好“借景”文章，保护乡村肌理，保证新建农房不出现建设性的破坏。充分挖掘盐城“百河之城”的地方文化内涵，彰显河居特色。围绕“有形象、有韵味、有故事”，展示盐城作为移民地区多元素融合的建筑特色，积极打造各具特色的盐阜建筑文化标识。三是加强基础设施配套。按照先地下、后地上的原则，加快城镇基础设施和公共服务设施向规划发展村庄和新型农村社区延伸覆盖，制定《农民集中居住点配套设施建设“十有”标准》，要求集中度较高的农民集中居住点，在通路、通电、通水、通电话、通网络、通有线电视“六通”的基础上，把有村口标识、绿化亮化、垃圾箱池、公共厕所、污处设备、文体场所、公交站点、电子监控、消防设施、服务中心等“十个方面”作为最基础的设施配套到位。
射阳县同步推进农村垃圾污水治理、集中供水、绿化亮化、村容村貌提升，通过政府引导，农民自主成立业主委员会，加强长效管理。建湖县以村委会为主体，成立专门物业管理队伍，制定集中居住点物业管理服务制度。四是科学制定建设标准。在房屋设计上，形成《农房设计方案汇编》，其中南部片区17套，中部片区16套，北部片区12套，房屋样式无偿提供给农民群众自由选择与借鉴。在面积控制上，合理确定建设规模、住房面积和层高，农民集中居住区以2-3层为主，不建小高层、高层，每户宅基地面积不突破200平方，规模适度控制在300户以下，原则上集中居住点的房屋做到统一规划、统一施工、统一管理，保证建筑风格统一协调。
4.坚守底线，农民权益确保有效维护。坚守不损害农民权益、严禁新增镇村负债两条底线，坚决杜绝出现“为地而拆、为拆而建”的现象，把实事办实，好事办好。一是减轻农民负担。始终严守“不得增加乡镇、村级债务负担”的底线，用足用好各类支持资金。目前，省级专项预拨资金已经全部下拨至各镇（区、街道）财政所或相关项目主管部门。推广统建、代建、联建、自建等多种集中居住方式，不允许开发商市场化开发销售模式，减少克扣农民利益环节，通过统建、代建等模式，将土建成本控制在1400元/平米左右，不增加农民负担；亭湖区按照退债还耕后净增耕地23万元/亩打包奖补给各镇，用于退债还耕农户补偿，对集中居住点基础设施配套建设按5万元每户给予补贴。二是保证建设质量。盐城市督促各县（市、区）建立农房建设施工管理巡查制度，定期组织开展农房建设巡查监督，推动农房建设管理各项规定有效落实。对于受农民委托统一代建的农房建设工程，强化对设计施工各环节的监督检查，并邀请村民代表参与施工过程中工程质量监督，保证工程建设质量。充分发挥第三方社会机构的监理作用，多举措保证农房改善工作质量。三是完善乡村治理。明确农民集中居住点可以跨组，但不跨村。同步推进土地流转，促进适度规模经营，保证集中居中农民合法权益。以社会主义核心价值观为引领，利用文化墙、活动中心等平台阵地，推动移风易俗，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。滨海县推进网格化管理，在已建成农民集中居住点构建“村居党总支+小区党支部+楼党小组”组织架构。
二、存在问题
农房改善不仅是一项惠民工程，还是盐城市实施乡村振兴战略的标志性工程。农房改善成效事关城乡统筹、区域整体能级提升和开放发展软实力提升，是盐城市全面开放、全域开放、全民开放的体现，尽管取得了一定的成效，但盐城市农房改造工作仍有一些改进之处。
（一）面上工作推进不平衡。从调研情况看，由于各地农房现状、任务体量、群众改善意愿的差异，不同地区间工作进展出现差异，如：阜宁已进入“康居工程”第四战役，重点对全县502户四类特殊困难群体进行托底安置；而大丰、东台、建湖三地普遍面临整村制推进困难，工作进度较缓。同时，由于各地改造标准不一，后期改造实际成效差距较大，没有能够形成一盘棋、一体化的工作格局，还停留在各自为阵的工作思维。
（二）惠民政策落地不到位。各县（区）在具体实施农房改造工作中，对上级文件的解读出现了差异，部分地区没有能真正从规划、设计、施工、监理等各环节替农户把关、为农户省钱。从我们实地走访情况看，各集中居住点农户的房屋更换成本与旧房补助成本差异较大，有的甚至远超一般农户承受范围，导致群众参与意愿不强，惠民政策未能充分发挥实效。
（三）后续配套跟进不及时。农房改善是一项系统性工程，并不仅仅局限于农房问题本身，还需要系统解决好群众生产生活、劳动就业、公共服务、配套设施等问题，真正让他们搬得出、留得住、过得好，而各地对后续配套还未能形成统一具体的规划方案，致使农房改造辐射效应未能真正释放。
三、意见建议
改善农居住房条件，既是实施乡村振兴和脱贫攻坚战略的必然要求，又是积极回应农民群众殷切期盼，满足对新时代美好生活向往的关键途径，更是提升盐城市城乡整体建设水平，一体化融入长三角，全民共享开放成果的重要抓手。
（一）突出规划引领，注重政策激励，让群众“想搬出”。在充分考虑是盐城市各村实际情况和农民群众真实需求的基础上，按照“集聚提升、融入城镇、特色保护、规划新建”的思路，统筹好镇村布局规划和建设规划，增强镇村集聚能力。鼓励引导农民群众向县城、向小城镇、向撤并乡镇、向集中度高的村庄、向集中居住点、向重点园区、重点路段及附近这六个方向集中。在前期“十镇百村”规划优化的基础上，抓紧开展新一轮“十镇百村”示范建设，探索积极有效的改善路径，打造面上可复制的示范典型，组织群众实地感受住房条件和人居环境的实质性改善，提升自觉改善意愿，有序引导集中居住。
（二）创新工作思路，破解建设难题，让群众“搬得出”。在统一领导高位推动的同时，充分尊重农民群众在土地使用和农房建设上的主体地位，通过宣传发动、政策引导和典型带动，激发他们自愿改善居住条件的积极性和主动性。坚持公开透明、强化民主监督，引导农民群众积极参与住房改善项目规划、建设、管理和监督的全过程，真正做到“一把尺子量到底”，把好事做好、实事办实，让人民群众更加满意。针对改造资金问题，要积极争取中央、省、市各级财政资金支持，加强涉农资金整合，鼓励工商资本参与苏北地区农村基础设施和公共服务领域建设运营，做到既尽力而为，又量力而行。
（三）优化公共服务，创新社会治理，让群众“稳得住”。按照农民集中居住点配套设施建设“十有”标准和《农村集中居住区规划建设与管理的规定》，加快补齐基础设施和公共服务短板，重点抓好基本公共服务、就业培训服务、精神文化服务、集中居住点管理和基层党建五个重点，积极探索建立具有农村特色的长效管理机制，解决搬迁群众生计保障、社会融入、安居乐业等方面问题，不仅在住房形式上改变农村居民的生活质量，更加在内容上切实提升农村居民的幸福指数和获得感。
（四）做强特色产业，增强发展活力，让群众“能致富”。以集中居住提高农业生产效率、谋划好产业发展，促进农村一二三产业融合发展，鼓励和引导农民自主创新创业，因地制宜发展现代农业、休闲农业、乡村旅游、健康养老等富有区域特色的乡村产业，推动产业形态与居住形态同步转变，提升农业农村农民的自我“造血”功能。同步加强乡风文明建设，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，倡导现代文明生活方式，提升农民文化素质和精神风貌，不断提高乡村社会文明程度，深入挖掘本乡本土的历史、地理、文化特色，最大限度保留古树、水塘、碑石、祠堂等历史文化印记及乡村美景，精心打造具有地方特色的美丽宜居乡村，让农村真正成为安居乐业的美丽家园，让农民真正成为具有吸引力的新型职业。
参考文献：
[1]包咏菲.苏北农房改善：做实高水平全面小康[J].群众,2020(03):54-56.
[2]邓佳.住上好房子 过上好日子 江苏盐城通过推进农房改善引领乡村振兴[J].环境经济,2019(24):40-41.