华中师范大学 城市与环境科学学院 湖北武汉 430079
摘要：城市治理要为人民服务，是地理学者秉持的重要理念，但以往研究鲜少从公众角度关心城市治理的现状。本文基于多中心治理理论和参与式治理理论，总结了中国城市治理模式的发展历程，综述了当前中国城市治理发展现状。研究发现中国城市治理正在由国家主导模式向基层参与模式转变，城市治理中多方主体逐渐参与；同时，在大数据快速发展的背景下，网络数据对于城市治理评价发挥了重要作用，利用大数据构建城市治理评价体系，城市治理的定量研究日益增多，更多反映了“以人为本”的治理理念。
关键词：多中心治理；城市基层治理；大数据；参与式治理
1 引言
习近平总书记在2017年两会上强调，“城市管理应该像绣花一样精细”。2019年底新冠肺炎在武汉市爆发，迅速扩散至全国，这是对中国现有城市治理体系和精细化治理的一次大考。尤其是作为连接地方政府与普通市民最关键一环，基层组织成为城市治理的软肋。新时代如何科学分析城市治理水平，对于做好城市微观单元的规划、建设、管理工作，消除“大城市病”，提高城市基层管理的科学化、精细化、智能化水平，具有十分重要的意义。
西方自20世纪80年代新公共管理运动以来，城市治理呈现出多中心的特点，探讨的是政府与市民的公共关系；1990年《公共事物的治理之道》一书出版，以奥斯特罗姆夫妇为代表的制度分析学派提出的多中心治理成为一种新的公共管理模式（丁煌等，2013）。多中心理论认为，城市治理应该让基层的自主性力量在公共事物领域充分发挥基础性作用制（曾维和，2010）。城市治理建立在公共事务相互协调的基础之上，发展为一个渐进的过程，具有持续的互动性，而非是一成不变（袁政，2009）。
2 中国城市治理发展历程
2.1 中国城市治理模式
中国城市治理经历了城市管制、城市经营、城市治理三个模式，现代城市治理借鉴西方多中心治理理论，决策者开始注重市民自下而上的参与治理。社区治理是城市治理的缩影，社区管理形式的变迁反映了城市的更替。20世纪80年代，为配合城市经济体制改革，国家为提升其管治能力寻求与新的部门合作（吴缚龙，2002），居委会社区服务职能增强，社区治理逐渐形成以居委会为主的社区建设形式，我国的城市社区经历了从单位制住房到住房商品化的住房制度改革，业主、物业、居委会等社区治理主体三足鼎立（褚松燕，2017）。改革开放后的中国社区采取封闭式的“私人治理”形式，反映出城市治理模式的新自由转变(Blakely and Snyder 1997； Chen and Webster, 2005； Glasze et al. 2005； Roitman, 2005； Cséfalvay， 2011； Pow 2011； Lu et al., 2019)。住房商品化形成住房私有化后，国家不得不回到基层中加强管理(Wu, 2018)，然而，政府的不断介入形成了城市基层“强行政弱治理”的格局，影响了中国城市精细化治理（唐皇凤，2017）。新型城镇化在新常态发展阶段正在向存量模式转型，由此，城市治理模式也随之向包含政府、市场、公民等多中心治理主体转变（张衔春等，2017）。
2.2 参与式治理的转变
基于参与式治理理论（李庆钧，2010），杨艳东（2011）发现在中国城市化加速推进和“城市病”的集中爆发时期，城市治理陷入困境：政府的治理能力无法较好满足公众急速增长的需求，公众的非正式参与对城市治理产生的积极或消极作用具有不确定性，中国城市治理模式亟须转型。当前我国的城市治理中，垂直治理体系存在行政体系内部分工问题，水平治理体系中公众参与较为薄弱，但“基层治理”正在从国家主导向“社会参与”转变（韩瑞波，2020）。我国处于城镇化发展的新阶段，基于智慧城市的发展角度，我国城市正在由以往的客观物质环境的建设倾向转向以人为本的社会治理导向，问题导向和数据支撑正在推动新型城市建设（李昊等，2017；Ju et al.,2018）。由城市内部公共部门、私人部门和公众等力量共同参与组成的城市治理模式被越来越广泛的接纳，是中国城市治理体系的发展方向（殷洁等，2015）。张延吉（2020）利用公众留言数据分析得到位于核心的规划事务具有明显的私人性、地方性特点，且公众的负面情绪较高。于怡鑫等（2014）基于政府机构论文成果发现，我国城市治理研究已经深入到城市案例的实证研究中，其中杭州市、北京市、深圳市、天津市的政府部门较为关注城市治理问题的研究，武汉市城市治理综合性的相关研究相对缺乏。在城市治理中，如何充分考虑城市市民对城市治理的话语权和有效参与，已经引起城市地理和城市规划学者的关注。
2.3城市治理发展现状
近年来，利用网络数据对于城市治理评价的定量研究逐渐增多，大数据对人文地理学领域的研究产生了强烈的影响（张博 等，2019；Jingrui Ju et al., 2018；Bolívar, 2018； Cleland et al.,2018），城市治理成为社会学、管理学、地理学、城乡规划学等多学科研究热点。主要关注于几个方面：1）智慧城市建设的理论和技术问题（辜胜阻等，2013；柴彦威，2015）；2）城市治理精细化和社区下沉趋势（郑杭生等，2012；吴恒同，2019）；3）城市治理现实问题的对策，如城市垃圾分类、交通拥堵、非正规空间治理、城市住房压力等（刘治彦，2011；黄耿志等，2019；贾文龙，2020；Liu, 2020）。其中，我们特别关注两个方面，一是针对具体基层治理事件的发生、空间分布和处理的实证研究。如佘冰等（2013）分析了武汉市城市占道经营和垃圾处理类事件的空间模式；卓蓉蓉等（2018）分析了武汉市城市犯罪问题风险区域的空间分布；欧阳亦梵（2018）探讨了深圳市城市更新钉子户问题的产生特征和治理对策。此类研究是以具体事件为研究对象，分析、探讨城市治理中的真实场景，但数量较少，研究深度、广度受传统数据限制。二是新技术方法在城市治理中的应用。如李德仁等（2006）探讨了搭建地理信息系统服务城市管理的技术方法；Zhu（2015）从广州的案例研究中发现，本地人参与社区事务仍存在社会环境和物质环境的限制，实现草根（grassroots）社区参与十分重要；李郇等（2018）以厦门曾厝垵共同缔造工作坊为例，分析多元主体协商共治参与社区治理的新模式；曹阳等（2019）借鉴芝加哥、新加坡与纽约的大数据应用案例，思考我国以大数据方法支撑智慧化城市治理的应用思路。这类研究。当前城市治理研究关注新技术，应用新方法，尝试以地理大数据、地理信息技术支撑城市治理现代化，城市治理正成为研究热点（张博 等，2019；Jingrui Ju et al., 2018；Bolívar, 2018； Cleland et al., 2018），但以真实基层治理事件为分析对象的实证研究较少，对新数据、新方法的应用处于起步阶段（于怡鑫等，2014）。
3 总结
随着互联网的发展与政府信息透明的加快，越来越多涉及地方基层治理、民意民生的信息被公开，大量更新的建议、点赞等民意信息，是重要的舆情（民情）数据。对其分析挖掘与应用，事关智慧城市建设，可以有力支撑城市基层治理能力提升。另一方面，当前市民对知情权、公众参与的诉求越来越强，不论普通市民还是专业技术人员，都对数据获取和可视化展示产生了新的需求，更大发挥数据效益，支持城市基层治理、智慧城市建设和重大事件决策（如传染病爆发、重大基础设施选址、重大活动组织等）。
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