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科学构建内蒙古重大疫情防控应急管理体系

发表时间：2020/11/2 来源：《基层建设》2020年第21期作者：彭飞

[导读] 摘要：中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记在党的十九大报告中指出，要完善国家安全制度体系，弘扬生命至上、安全第一的思想，加强国家安全能力建设。

        锡林浩特市应急管理局内蒙古 026000
        摘要：中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记在党的十九大报告中指出，要完善国家安全制度体系，弘扬生命至上、安全第一的思想，加强国家安全能力建设。这些要求为今后的公共安全和应急管理工作指明了新的方向。疫情防控体制机制是应急管理体系的重要组成部分，事关经济发展与社会稳定，完善重大疫情防控举措，这对推进国家应急治理体系和治理能力现代化建设具有重要意义。内蒙古为少数民族聚居区，由于生活、文化、地理环境等原因，医疗保障服务体系相对较为薄弱，医疗资源布局也不尽合理；加之我区大部分旗县的应急管理体系仍处于改革发展阶段，无针对突发公共卫生事件的应急管理体系，面对突发疫情，当前的应急管理体系往往只能发挥部门间的协调与物资保障职能，从而造成了疫情防控工作开展时存在一定的延迟和遗漏。因此，建立良好、完善的政府应急管理体系，最大程度的减少突发事件造成的损害，具有十分重要的意义。
        关键字：安全制度体系；疫情防控体制；应急管理体系；少数民族聚居区；突发公共卫生事件
        引言
        在几千年人类历史文明进程中，瘟疫和传染病一直威胁着人类的发展，西班牙大流感、埃博拉出血热、欧洲中世纪黑死病、中国三十年前的甲肝、十七年前的SARS、当前的新冠肺炎，无一不给人类带来沉重的灾难，但是狂虐的瘟疫虽然能够毁灭个体的生命，但它永远无法毁灭人类和人类文明。在与疫病长期的抗争过程中，人类在疫情防控领域取得了显著了发展与进步，那些动辄吞噬数千万人生命的瘟疫已被消灭，疫情防控体制机制也得到逐步的完善和发展。我国经过几十年的发展，覆盖我国城乡居民的公共卫生体系已基本建立，但目前我国医疗系统、公共卫生系统和应急管理系统之间的协调和配合仍存在一定的缺陷，临床上只关注个体疾病，忽略了人群疾病流行模式的变化；公共卫生和应急管理领域虽然注重健康教育和危险因素控制，但不能发挥疫情的早发现、早治疗作用，临床医学与公共卫生事件应急管理的割裂，严重影响到我国的疫情防控工作[1]。加之内蒙古自治区地处我国北部边疆，地广人稀的地理条件和相对落后的经济水平严重制约着基层地区的公共卫生服务和应急管理体系建设。习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时强调，要完善善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。我区应以此次新冠肺炎防控工作暴露出的短板和问题为契机，深刻贯彻落实习近平总书记关于疫情防控的重要讲话精神，总结疫情防控实践经验，系统梳理疫情防控各个环节的薄弱点，科学构建符合我区实际的重大疫情防控应急管理体制机制。
        一、内蒙古重大疫情防控应急管理体系现状
        （一）内蒙古自治区公共卫生服务投入区域差异大
        内蒙古自治区幅员辽阔，横跨我国东北、华北、西北三大区，自然地理条件不同，资源分布不均，区域发展水平差距巨大。一方面“重城轻乡”思想仍然存在，城乡公共服务投入差距大。由此导致基层防治机构基础设施建设滞后，专业人才流失严重，优质资源主要集中在城市和发达地区，乡村和欠发达地区供给明显不足，甚至成为劣质供给泛滥的灾区；另一方面，自治区“区域格局”差异巨大，呼包鄂和赤峰-通辽地区人口密集，东北部林区牧区、北部牧区和西部牧区则人口稀少，公共服务供给体系面临巨大的地域需求差别。按照统一标准配置基本公共服务的模式，面对自治区地理条件巨大的“区域格局”差异，显得过于生硬和缺乏应对，进而影响了基本公共服务的可及行和公平性。基本公共服务供给点的服务空间范围和服务人数总量在不同区域差别巨大，在自治区农区、牧区、林区的公共服务体系面临不同的现实挑战[2]。
        （二）疫情防控应急管理信息传播机制不健全
        长久以来自治区各级政府一直注重疫情防控的宣传和舆论引导工作，对疫情防治预警权限管辖、预警时间均有很多不足之处，同时对于建立预警、预防体系的整体思想意识欠缺。在以往的工作中，自治区一直致力于构建成熟的公共危机处置体系，然而因为对基础环节的预防、预警工作的重视程度不够，体系建设重点只注重事后，导致了自治区在重大疫情应急管理上失衡的局面。其次，政府相关工作人员对疫情防控认识有待提升。自治区各级政府的应急管理相关部门近些年不断加强针对突发事件危机预防、应对的宣传教育和培训，尤其是医疗、消防、安全生产、公安等应急处理的一线部门。但是因为应急管理工作的基础较差，起步较晚，尤其是预警预防意识薄弱，“防患于未然”的工作内容存在“形式主义”的问题，导致很多公共危机预警预防措施不能执行到位，基层群众的应急安全意识仍然淡薄，表现为应急管理措施在日常执行过程中经常事倍功半。此次疫情，由于物资缺乏，医疗机构网上求助激发了民间物资捐赠行为，但线下物资运输却难以有效对接，甚至因物资分发渠道不畅引发了更多负面舆情。在这个过程中，各种问题集中暴露，在官方救援组织运转、全球捐赠对接、紧急物资调配方面，缺乏有效协调的信息化系统助力。而信息流的不通畅，导致谣言满天飞，负面舆情充斥网络，既不利于防疫救灾，也不利于解决需要救助病患的实际困难。
        （三）疫情防控应急管理体系的法律规范有待完善
        为了能够更好地处理公共突发事件并做好善后工作，我国以《突发事件应对法》为基础，颁布了与之相匹配、相补充的一系列法律条文，然而因为《突发事件应对法法》本身存在一定缺陷，同时近几年公共突发事件呈现多样性特点，旧的法律条文无法应对新形势的公共危机，为公共突发事件应急管理具体实践工作带来很多麻烦，同时国家层面也没有构建起成熟、体系化的公共危机应急管理规章制度，造成地方政府很难制定出和本地区实际情况相适应的地方性法律法规。目前，内蒙古自治区有关公共突发事件应急管理的法律数量占总法律数量的比例不到15%，制定了例如《突发公共卫生事件应急办法》、《突发事件预警信息发布管理办法（试行）》等地方性法律法规，但针对的对象均为不同领域内的应急管理相关规章制度，缺少提高挈领式的文件，且自治区目前颁布的法律条文大多没有匹配实施细则，缺乏可操作性，对不同职能部门的权限以及危机事件处理流程的表述模糊，导致地方政府，特别是县、乡镇政府在处理公共危机的过程中无法可依，束缚了应对公共危机能力的提高[3]。疫情防控所展现的复杂性特点使单个部门都无法独立应对危机，必须要求不同部门之间协作配合，通力合作，没有总的协调制度，往往造成部门之间运作失调、效能低下，不利于疫情应急管理工作的有效开展[4]。
        二、完善内蒙古重大疫情防控应急管理体系的建议措施
        （一）提升公共卫生服务投入，完善疫情防控综合保障机制
        目前，自治区医疗卫生总费用占GDP比重较低，各级财政部门应积极培育财政收入来源，不断巩固财政增收基础，充分发挥财政政策的宏观调控作用。在管理好财政收入的同时，各级财政部门依照压缩一般支出、保障重点支出的原则，调整和优化财政支出结构，确保公共卫生资金拨付到位。同时，随着市场化推进，向社会力量购买公共服务也是国际上服务型政府通行的做法。内蒙古自治区农村牧区范围较广、现状多样，基层政府财政收入低、人才短缺，管理和运营公共服务设施压力大。

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因此，在政府的合力监管下，引入社会力量有针对性地研究和提供农村牧区公共服务，可以有效改善资源配置不均衡的现状。
        应尽快建立“社区防控、集中隔离、医院救治”的防控体系，推动医疗卫生服务体系与公共卫生应急管理体系之间联动机制的建设。结合此次疫情防控工作，自治区应健全统一的物资保障体系，统筹生产、需求、流动、分配各个环节，以提升医疗物资供需匹配能力为重点提升保障水平。同时，需立足长远，切实建立健全应对突发公共卫生事件的应急医疗能力、物资和生产能力储备制度。并做好“最后一公里”的医疗物资分配，严堵医疗物资截留、调用、积压的漏洞，减少医疗物资中间调配环节，建立医疗机构与物资供应方（包括各类基金会、企业等）的直接供需对接机制。并且通过此次疫情防控所展现的问题，切实构建应对突发公共卫生事件的应急医疗机制、物资储备和生产能力储备长效机制，在各级医疗机构建立应急医疗救治队伍；在地市、特别是大中城市建立应急医疗救治机构；建立健全应急物资储备和生产能力储备机构，建立跨区域协作应急救治制度。
        （二）建立健全疫情防控应急管理信息传播机制
        政府应急管理信息传播是一个系统工程，要与突发事件处置一样落实主体责任。《国家突发事件总体应急预案》《中华人民共和国突发事件应对法》中指出，对于迟报、谎报、瞒报和漏报有关突发事件的信息，或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的，要依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。中共中央办公厅、国务院办公厅公布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》也规定对“弄虚作假、隐瞒事实真相的”要从重问责。这表明危机传播不是“要不要”，而是“必须”和“应该”，是规定动作，唯此才能真正打造透明而阳光的政府，政府应急管理信息传播才能走上制度化与规范化的轨道。同时，政府应结合本地区实际情况建立突发公共事件的预防体系，构建联防联控机制，基层社区应与街道办事处等政府部门构建畅通的信息沟通和共享渠道，面对突发事件，及时向政府有关部门请求支援和协助。
        政府在突发事件的应急处理中处于关键地位，在突发情景下，政府在信息传播方面的导向作用能否得到充分发挥，成为决定危机管理成败的重要环节。在这次疫情中，我们已经看到大数据分析、微信小程序、线上志愿平台等社会力量的涌现，为应对疫情提供了十分有效的帮助。事实证明，越接近基层社区和社会个体的工作，大数据越有用，越能直接对服务改进起作用。比如这次疫情中各地市长热线12345、国务院办公厅建设的互联网＋督查系统、武汉微邻里小程序等，成为群众与政府沟通的信息收集和处理通道。政务信息化系统要有途径下沉到基层、下沉到社区、下沉到广大农村地区。本轮疫情之后，政务信息化系统应继续深入探索大数据的研究和实践，尤其是以人民群众日常关切为中心的数据的收集、整合和应用。国家层面应在政务一体化平台、数据交换共享平台的基础上，打造能够深入推进到基层的数据收集、处理、分析及应用能力[5]。此外，要充分利用新媒体的开放性特点和传播优势，全面提升新闻信息量，针对公众对突发事件的搜索习惯，研判舆论导向，实现精准的信息推送，消除公众疑惑、顾虑。传播矩阵的形成，不仅整合了各种媒介的信息资源，还从横向和纵向上动态跟踪事件信息，切实可行地实现信息的整合与分享，增强有效信息的精准传播[6]。
        （三）建立系统性的法律规范体系
        目前，我国的突发事件应对法律体系还没有形成，从国家维度上审视，需要优化以《突发事件应对法》为中心的法律条文，确定职能部门的职责和权力，确定行政监督和责任追究标准。从内蒙古区域性维度上审视，需要遵照立法权限，根据地方实际情况补充和完善法律规章制度，以利于地方发展为出发点，优化区域疫情防控应急管理机制。首先，通过立法的手段确定不同部门的职责范畴。疫情的预防、处理和安置不是凭借单一行政部门一己之力就能够完成，而应该通过多个部门之间的相互协作，合力完成。所以各职能部门的职责权限需要用立法的形式确定下来，例如明确疫情的现场指挥权由何部门执行。其次，通过立法的手段细化疫情防控应急管理步骤和实际操作的实施细则。从立法层面确定政府组织应急管理需要遵守的规章制度，应急措施实施的标准，以法律的方式规范应急处理中涉及到的资金使用等问题。加强疫情防控应急管理人才团队建设，匹配相适用的装备和物资。再者，通过立法的手段细化监管和责任认定标准。优化疫情防控应急管理中监督和责任认定的法律条文，确定立法机关、政府以及检察机关的责任义务，为构建完善的监督体系打下基础；对违法犯罪行为进行清楚的界定，针对疫情防控应急管理中可能出现的失职、渎职现象，应该严厉查处，做到有法可依，有法必依。
        在完善相关法律法规的过程中，需要明确不同层级政府的工作重点。自治区级政府需要注意做好顶层规划，结合各盟市实际，渐进式立法；精确抓取数据资源，促进数据共享。盟市级政府，要加强应急救援队伍建设，建立应急指挥场所，做好疫情信息收集整理工作，上下衔接，沟通协调。旗县级政府要加强前期疫情应急处置工作、救援物资储备工作，做好巡防监测，预警报警工作。对于不同层级政府，面对疫情时，明确相应的工作重点，确保内蒙古地方政府在应对疫情防控应急管理工作中有法可依。
        结语
        中国特色社会主义进入新时代，我们应以习近平总书记考察内蒙古重要讲话精神为指导，以此次疫情防控工作为契机，不断完善疫情防控应急管理体系，结合自治区不同地区的人文、环境、资源特点，因地制宜地制定精准、稳定的疫情防控应急管理体系，在更高起点上谋划和推动自治区经济社会发展，扎实推进民族团结和边疆稳固，全力打造祖国北疆亮丽风景线。
        参考文献：
        [1]王坤,毛阿燕,孟月莉,杨玉洁,董佩,邱五七.我国公共卫生体系建设发展历程、现状、问题与策略[J].中国公共卫生,2019,35(07):801-805.
        [2]万涛, 闫琳, 吕晓荷.内蒙古自治区城乡基本公共服务均等化反思与对策. 城乡治理与规划改革—中国城市规划年会.
        [3]陈文广,邓书彬.公共危机下的地方政府管理能力研究——以宁乡洪水泥石流为例[J].农村经济与科技,2018,29(15):278-281.
        [4]李欣.内蒙古地方政府公共危机应急管理研究[D].内蒙古：内蒙古师范大学,2019.
        [5]李建伟、赵峥，完善重大疫情防控体制机制健全国家应急管理体系[N].光明日报，2020-2-19（11）.
        [6]马天娇. 融媒时代突发公共卫生事件信息传播及风险沟通策略探讨[J]. 新闻研究导刊, 2018, 009(021):85-86.
        作者简介
        彭飞（1991.08-），满，男，河北承德，硕士，锡林浩特市应急管理局地震中心，科员，研究方向：有机合成、靶向抗癌研究、应急管理体制机制研究。