李希朋
（陕西省土地工程建设集团有限责任公司汉中分公司 陕西 汉中 723200）
摘要：近日，住建部印发造价改革方案，提出将进一步推进工程造价市场化改革，取消最高投标限价按定额计价的规定,逐步停止发布预算定额。本文就国家取消预算定额的必要性和对行业的影响进行分析，提出各行业造价人员需采取必要的措施来应对定额取消带来的影响。
关键词：造价改革；预算定额；行业影响
1 背景
近日，住房和城乡建设部印发 《工程造价改革工作方案》，决定在全国房地产开发项目，以及北京市、浙江省、湖北省等有条件的国有资金投资的房屋建筑、市政公用工程项目进行工程造价改革试点。文件明确提出将进一步推进工程造价市场化改革，取消最高投标限价按定额计价的规定,逐步停止发布预算定额[1]。这也意味着今后不再发布预算定额，招标控制价的编制,不再依靠预算定额。标前用定额来确定投资，要用初步设计的概算来审批，这样的方式来作为投资管控的第一道防线。标后就用合同，标后不再依赖施工图预算，所以也不需要发布预算定额，用合同来确定建设单位的投资管控的责任,来强化投资管控。这也是跟国际惯例接轨的一个重要的步骤和环节。
2 定额、预算定额和企业定额
定额是在规定工作条件下，完成合格的单位建筑安装产品所需要用的劳动、材料、机具、设备以及有关费用的数量标准[2]。
以《2016上海市建筑和装饰工程预算定额》中的现浇混凝土墙举例说明。
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图1 2016上海市建筑和装饰工程预算定额
在上海市的?预算定额中，完成1m3的现浇混凝土直形墙，需要两类工人工作共0.5802工日，需要混凝土1.01m3、塑料薄膜0.6039㎡、水0.7067m3以及使用混凝土振捣器0.1台班。
表1 施工定额和预算定额
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从上表1可以看出，?施工定额是施工企业为了适应组织施工和管理的需要而编制的，是由某施工企业编制的，属于其特有的定额。
如果某施工综合实力较强，其工人技术水平较高，那么他完成1m3混凝土直形墙的时间可能少于0.5802工日。如果该企业材料管理和施工技术水平较高（损耗少），其1m3混凝土墙使用的混凝土、水等材料一定少于上表中的数字，而如果该企业混凝土振捣设备先进，台班数也可能会少于0.1台班。
预算定额是国家相关部门根据当地社会平均先进施工水平，编制的具有指导性的定额。企业施工定额与地方预算定额同时也是密不可分的，各企业制定企业施工定额，初期一定是在地方预算定额的基础上，根据自身经验结合具体项目进行调整。而预算定额则是根据各企业的施工定额和具体项目统计而得。但从其形成的过程也可以看出，地方预算定额的基于过去的总结，而企业施工定额目是为了面向未来的项目。
3 国家取消预算定额的原因
3.1 预算定额编制的局限性
目前，我国工程预算定额主要是通过各地造价站、定额站等机构，对过去工程案例的相关信息数据进行收集、汇总、研究、分析，进而编制发布预算定额文件。即预算定额文件是对过去一段时间内工程案例的汇总分析，其提供的参数、依据，反映的是一段时期、阶段的行业平均生产水平。
但建筑市场环境始终处于一个动态的变化过程，尤其随着各项新材料、新工艺、新管理模式的不断创新，预算定额日益无法精准的反应当下建筑行业的平均生产水平，因此也就无法为工程造价管理工作提供准确、即时的参数依据。
3.2 预算定额难以释放市场活力
工程预算定额制度已在国内施行数十年，无论建设单位的项目投资控制，还是施工单位的投标报价竞争、盈利控制，都习惯性的依赖于预算定额提供的参数依据，缺乏主动的数据调研、分析。承包人报价往往基于定额计价后下浮一定百分比的方式，而非对市场人工、物料、机具设备等价格的调研分析，这导致企业资本、盈利控制严重脱离市场，在后期的施工环节极易出现风险。
同时，目前国内实行低价中标原则，承包人为承揽项目往往不断压缩成本，甚至低于成本价报价，主要精力集中在如何中标，后期通过工程变更、索赔等方式盈利。这为建设工程带来严重的工期、质量与安全生产风险。事实上，建设单位对此也知之甚深，但由于缺乏动态、有效的建筑市场信息把握，无法进行合理有效的报价分析管理。
3.3 施工单位未建立企业定额
我国施工企业长期以来普遍存在的现象是，习惯性的使用地方预算定额代替企业施工定额作为报价的依据。如果仔细比对投标文件会发现，不同企业对同一工程项目的报价中，其消耗的人工、材料、机具量都一模一样，这显然与实际情况是不相符的。
忽视企业自身施工定额的建设和管理，施工企业也不注重对于企业采购、人员管理、施工工艺等方面的提升，长此以往，企业缺少创新改进的动力和压力，各施工企业的能力趋于同化。施工企业大规模的使用地方颁布的预算定额，实际上是 “政府配置资源”的一种变相形式，不符合改革要义。市场的自我调节机制无法发挥作用，资源也就无法进行有效的市场化配置。取消预算定额，是一项破釜沉舟的举措。短期内，企业可能会继续沿用地方预算定额，但随着时间的推移，地方预算定额与市场现状严重不匹配，而其他企业逐渐重视使用企业施工定额，没有企业施工定额的企业必将失去竞争力，促使其必须建立自身企业施工定额以适应市场化竞争[3]。
4 预算定额取消对各行业带来的影响
4.1 对建设单位的影响
从价格掌控方面来看，建设单位在各类市场主体当中是处于弱势的。一方面，建设单位的人才流动性较强，只有决策层相对稳定；另一方面，行业长期形成的依赖于工程定额的恶性习惯，令其缺乏对相关工程案例数据、参数的积累与汇编。取消预算定额后，将直接影响建设单位投资估算、设计概算、施工图预算等项目投资控制工作。
建设单位未来一方面可以加强企业自身的定额积累与汇编，即摆脱依赖国家制作定额的恶性习惯，重视基础研发，为相关投资控制工作形成有效依据；另一方面可以将相关企业定额编制工作进行外包，通过专业的工程咨询单位实现投资控制目标。
4.2 对施工单位的影响
同建设单位一样，施工单位也长期依赖于国家编制的预算定额，投标报价直接套用定额。取消预算定额后，施工单位也面临着缺乏有效编制依据的尴尬境地。但目前而言，一部分清单项目仍然可以直接套用市价，如抹灰单价；但另一部分则需要自身进行数据收集、分析和编制，如地勘后旋挖桩中风化岩、花岗岩等价格。
未来在招投标活动中，施工单位需进行谨慎的前期市场调研，依据人材机等费用的真实市场参数，结合自身企业实力进行报价。毕竟，建设单位在掌握客观建筑市场数据情况下，为避免后期质量、安全与工期风险，会主动设置规避不合理低价中标的相应门槛。在这样的情况下，施工企业只能将精力集中在优化自身技术实力、人才储备与施工管理方面，通过综合企业实力降低建设成本。
4.3 对工程咨询单位的影响
如果说对于建设单位与施工单位而言，取消预算定额后挑战大于机遇，那么对于工程咨询单位而言，取消预算定额则是机遇大于挑战。如上文所述，无论建设单位还是施工单位在取消预算定额后，都无法依靠自身力量完成相关预算编制工作，亟需借助专业机构组织力量完成投资控制与盈利控制工作，这即是工程咨询单位的市场机遇。
当然，取消预算定额对于工程咨询单位同样有着一定影响，但考虑到工程咨询单位由于业务经营，汇集、积累了大量的价格数据以及结算报告，同时，工程咨询单位也是预算人才较为密集的企业，这为其在造价管理改革浪潮中形成了重要的优势。
5 结语
预算定额是国家相关部门根据当地社会平均先进施工水平编制的具有指导性的定额。而企业施工定额与地方预算定额同时也是密不可分的，各企业制定企业施工定额，初期一定是在地方预算定额的基础上，根据自身经验结合具体项目进行调整。预算定额则是根据各企业的施工定额和具体项目统计而得。因此，取消预算定额是大势所趋，同时也是对整个建筑行业的新挑战。
参考文献
[1] 住房与城乡建设部办公厅.关于印发工程造价改革工作方案的通知：建办标〔2020〕38号. [A/OL]. [2020-07-24]. http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/202007/t20200729_246578.html.
[2] 周华光.建筑工程预算定额编制的探讨 [J].住宅与房地产,2016,（09）:97.
[3] 国家取消预算定额的必要性与行业影响 ［EB/OL］. [2020-09-03]. https://dy.163.com/article/FLJFVOK305381994.html.