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改革开放以来高等教育行政管理体制改革困境的政策分析

发表时间：2020/11/4 来源：《文化研究》2020年6月下作者：颜福会

[导读] 高等教育行政管理体制改革直接影响我国高等教育的发展。

天津市南开大学颜福会 300071

摘要：高等教育行政管理体制改革直接影响我国高等教育的发展。本文首先从政府角度分析高等教育行政管理体制改革困境产生原因，然后探讨了高等教育行政管理体制改革困境破解的政策出路。
关键词：改革开放；高等教育；行政管理；改革困境
        改革开放以来，为了促进我国高等教育发展，提升人才培养质量，国家出台了一系列高等教育行政管理体制改革文件，但是并没有切实改变高校高度行政化的行政管理体制，因此高等教育行政管理体制改革并没有取得预期的效果。近些年，高等教育行政管理体制改革已经成为社会公众关注的重要问题，因此本文通过分析高等教育行政管理政策来探讨高等教育行政管理体制改革困境，对于推动我国高等教育行政管理体制改革具有重要意义。
        1.从政府角度分析高等教育行政管理体制改革困境产生原因
        1.1政府在高等教育行政管理体制改革中的过度干预
        改革开放以来，受到我国传统思想以及宏观政治体制影响，政府在高等教育行政管理体质改革中往往具有决定性作用。政府相关部门既是高等教育行政管理体制改革的发起者，同时也是高等教育行政管理体制改革政策的制定者、监督者和评价者，因此政府相关部门直接影响了我国高等教育行政管理体制改革的方向。一方面政府在高等教育行政管理政策制定中具有决定作用，比如《中共中央关于教育体制改革的决定》以及《面向21世纪教育振兴行动计划》等相关政策文件都是由政府制定的。另一方面高等院校领导的任命、办学经费的拨放以及专业设置等也会受到政府的过度干预，高等院校的自主性和独立性越来越弱。此外，政府占有大部分资源，其通过资源的分配对高等院校的自主权进行有效控制。
        因此我国高等教育行政管理体制改革存在明显的政策垄断特征，即高等教育行政管理政策主要是由政府相关部门打造的集中封闭的政策体系。在这种模式下建立的高等教育行政管理政策具有强制性特点，其优点在于不必遵守一致性原则，可以在短时间内快速通过并实施；其不足在于没有充分考虑利益相关者多样化诉求，容易导致政策执行过程中阻力较大，成本较高，很多行政管理政策难以落到实处[1]。
        1.2政策目标容易发生偏离
        随着我国社会经济发展水平不断提升，我国高等教育行政管理模式也逐渐呈现出新的特点，“泛政治化”属性开始弱化，在高校行政管理体制改革中开始逐渐平衡政府与高校之间的权力关系问题。1985年我国出台《中共中央关于教育体制改革的决定》，明确表示在高等教育行政管管理体制改革中要改变政府过度干预的问题。1993年我国颁布了《中国教育改革和发展纲要》，其中明确提出我国高等教育体制改革的主要内容便是要平衡政府与高校之间的关系，平衡中央政府和地方政府之间的关系，平衡国家教委与国家不同行政管理部门之间的关系。但是在该纲要中没有明确政策目标优先序，即没有明确哪个是高校行政管理体制改革的主要目标。
        在这种情况下，政策执行者为了保障自己的权力和资源，在政策执行过程中往往会出于自身利益考虑确定政策执行目标以及方式。因此，在高等教育行政管理体制改革中，政策执行者往往将更多的时间和精力集中在中央政府与地方政府之间关系的调整上，而在一定程度上忽略了政府与高校之间权力关系的平衡。1995年我国颁布《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，明确表示我国高等教育行政管理体制改革的目标便是形成中央政策与省级政府两级分管的新体制。2004年我国颁布的《2003—2007年教育振兴行动计划》，提出要进一步完善中央政策与省级政府两级管理的高等教育管理体制。可见，从上世纪九十年代中期开始，在政策目标优先序不确定的情况下，我国高等教育行政管理体制改革政策目标发生了一定的偏离。
        1.3政策文本具有一定的模糊性
        通常来说，教育政策文本的形成会受到各方利益相关者的干预和影响。在教育政策文本形成过程中，为了有效处理各方利益相关者之间的矛盾冲突，往往会在部分内容上采用模糊性语言进行处理。在这种情况下，不同利益相关者面对同样的教育政策文件往往会做出倾向于自身利益的不同的解读。整体来说政策文本的模糊性主要体现在两个方面。一是语言表述上的模糊性，比如1993年我国出台了《中国教育改革和发展纲要》，在该纲要中表示我国高等院校在办学中可以依法行使自主权，但是依据什么法以及该法出自何处等没有明确描述。1995年我国出台了《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，该意见指出在我国高等教育行政管理体制改革中政府要转变自身职能，对高等教育进行宏观管理。

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但是该意见中并没有明确界定宏观管理的内容和权限范围。二是政策工具的模糊性，在高校行政管理体制改革中相关主体不明确自身所扮演的角色，或者在复杂的环境中不明确应该使用哪些工具，政策手段也会相应的变得模糊[2]。比如1985年我国出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出要提升高等院校的办学自主权,但是其中并没有明确说明权力如何下放这个关键问题。1993年我国出台的《中国教育改革和发展纲要》，强调在教育行政管理体制改革中要从七个方面来扩大高等院校的办学自主权，但是并没有明确界定通过何种方式确立办学自主权。
        2.高等教育行政管理体制改革困境破解的政策出路
        2.1建立民主协商决策模式
        在我国高等教育行政管理体制改革中应该逐渐弱化政府的过度干预行为，逐渐建立起民主协商决策模式，确保高等教育行政管理政策切实服务我国高等教育的发展。一方面要降低政策协商网络门槛，逐渐实现决策主体的多元化。对于政府来说，应该在适当的范围内下放政策决策权，让更多不同层次、不同领域的利益相关者参与到行政管理决策制定中，体现行政管理决策的民主化，从而保障我国高等教育行政管理政策能够被更多的主体所接受。另一方面建立对话协商机制。通过在高等教育行政管理体制改革中建立系统完善的对话协商机制，为利益相关者表达自身利益诉求提供了有效途径。基于该机制，政府、高校、社会组织以及民众等均可以参与到高等院校行政管理决策制定中，大家通过民主协商的形式在高等教育行政管理政策方面最终达成共识。在具体实践中，对于高等院校行政管理体制改革相关议题以及方案可以通过新媒体以及论坛等多种形式向利益相关者发布，从而大家可以对这些内容进行充分探讨，最后逐渐形成共识。
        2.2确定政策目标优先序
        对政策问题的界定本身便决定了政策问题的解决思路和解决方式，因此如果在高等教育行政管理体制改革中对于改革问题界定不合理或者政策目标优先序出现问题，便会在很大程度上影响高等教育行政管理体制改革的成效。这也就要求在我国高等教育行政管理体制改革中要想破解政策困境，必须要明确界定政策问题。
        目前在我国高等教育行政管理体制改革中存在多方利益需求，主要表现为降低国家政府对于高校行政管理决策的过度干预，赋予省级政府相应的统筹权，提升高校自身的自主权等。在高校行政管理体制改革中始终要明确的一点便是，高校行政管理政策是为高校师生服务，不断提升高校办学质量，培养更加契合社会经济发展所需求的人才，因此高校行政管理体制改革在任何时候均应该本着高校优先原则[3]。因此,在高校行政管理体制改革中核心问题便是要有效解决政府与高校之间的权力关系问题，不断提升高校的自主权，进而高校在发展中可以基于自身发展实际和外部社会经济发展形势，不断调整办学方向和办学方式，不断提升人才培养质量，为社会经济的发展源源不断输送人才。
        2.3实现相关规定的精细化
        只有实现相关规定的精细化，才能保障我国高等教育行政管理体制改革能够按部就班的实施，将各项工作落到实处。首先应该明确下放核心权力，在过去几十年的高等教育行政管理体制改革中中央政府向地方政府以及高校权力下放过程中，主要下放边缘权力，核心权力并没有实质性转移。因此在未来高等教育行政管理体制改革中中央政府应该逐渐将校领导任免以及关键事项审批等核心权力下放到高校，从而提升高校的办学自主权。其次明确权力下放主体，为了保障核心权力下放能够落到实处，必须明确规定权力下放主体，不能指望教育行政管理部门自己革自己的命。可以由全国人大建立最高行政体制改革委员会，从宏观层面进行顶层设计，对各项利益进行协调。再次设定具体的权力下放路线图和时间表，详细描绘出改革的路径和方式，逐步完成高等教育行政管理权力的调整。
        3.结束语
        综上所述，为了更好适应社会经济的发展，激发高等教育发展活力，我国高等教育迫切需要进行行政管理体制改革。这就要求中央政府、地方政府、高校以及其他社会组织等围绕我国高等教育行政管理体制改革中存在的问题，共同努力，积极采取有效措施，破解高等教育行政管理体制改革政策困境。
参考文献
[1]金娜. 我国高校行政管理体制改革的内涵、困境与路径[J]. 管理观察, 2018(34):107-108.
[2]康穆霞. 高等教育行政管理体制运行模式研究[J]. 才智, 2018(18):102-102.
[3]伊影秋, 马军山. 高校行政管理教育资源的整合作用及实现[J]. 中国高等教育评估, 2019(3):28-32.