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乡村振兴战略中乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接路径探索

发表时间：2020/11/4 来源：《文化研究》2020年6月下作者：康瑞麟

[导读] 乡镇政府行政管理与村民自治之间能否实现有效衔接直接关系到我国乡村振兴战略的顺利实施。

天津市南开大学康瑞麟 300071

摘要：乡镇政府行政管理与村民自治之间能否实现有效衔接直接关系到我国乡村振兴战略的顺利实施。本文首先分析了乡镇政府行政管理与村民自治之间的关系，然后重点探讨了乡镇政府对村民委会的干预以及两者之间实现有效衔接的路径。
关键词：乡村振兴战略；行政管理；村民自治
        近些年我国社会经济得到了快速发展，但是在我国经济发展中存在较为显著的城乡发展不平衡问题。在过去40年时间里，我国一二线城市的发展基本达到欧美国家水平，甚至在某些领域还超过他们，但是我国农村的建设和发展与欧美国家之间存在巨大的差距，现阶段我国的贫困问题也主要集中在农村。因此，对于我国来说没有农村农业的现代化，便难以实现国家的现代化建设。在党的十九大报告中提出了乡村振兴战略，从国家层面对农村建设以及农村经济的发展进行了全面部署，乡村振兴战略迫切需要进一步完善乡村治理体系，不断提升乡村自治能力。这就要求在乡镇政府行政管理工作开展过程中，应该加强与村民自治的有效衔接，为乡村经济的发展提供更好的助力。
        1.乡镇政府行政管理与村民自治之间的关系分析
        乡镇政府与其他各级政府一样均具有基本一致的行政职能，其行政权力均是国家公共权利中不可或缺的组成部分。但是作为距离广大基层人民群众最近的一级政府，乡镇政府行政管理职能具有如下几个方面特点。在政治职能方面，乡镇政府主要是对党和国家的基本路线以及方针政策进行宣传和推广，并结合本地实际发展情况对上级政府的各项工作部署进行贯彻落实。在建设职能方面，乡镇政府除了要加强政治文明、精神文明、物质文明以及生态文明建设外，还应该积极开展民主法制建设[1]。在公共服务职能方面，乡镇政府要持续保障公共产品和公共服务供给,为当地社会经济的发展创造良好的社会环境，乡镇政府的主要服务对象是当地的广大农民，其通过采取各种措施来促进当地农村经济的发展，进而更好满足当地农民对于生活以及社会保障的需求。乡镇政府要不断提升服务广大农民的能力，这就要求其在行政管理工作中应该积极落实乡村振兴战略，并在各项具体工作开展中与村民自治组织有效配合，全面准确了解村民的所需所求，进而有效提升工作的针对性和工作成效。
       村民自治主要是依靠村民委员会，村民委员会是社会基层组织，其不属于国家行政机构。而乡镇政府的本质是国家机构，其后盾是国家强制力.因此村民委员会与乡镇政府之间并不存在行政级别上的隶属关系和领导关系，可以将村民自治组织理解为具有社会权利的组织机构，而不是基层的政权组织。乡镇政府行使的是国家权力，而村民自治委员会行使的村民自治权为社会权利。基于契约理论进行分析，国家权力属于社会权利的范畴，而社会权利是国家权力的重要基础。所以，要想真正实现乡村政府行政管理与村民自治之间的有效衔接，应该对两者的本质充分理解，并充分实现其在各自领域的效益最大化。
        2.乡镇政府对村民委会的干预和控制分析
        2.1乡镇政府干预村民委员会选举
        我国村民在村民自治委员会选举过程中享有提名权，因此村民能够直接影响参加选取的候选人。但是由于在实际村民自治委员会选举过程中，只依靠广大村民来提名，受到多种主观以及客观因素影响，会导致被提名的村民自治委员会候选人参差不齐，甚至有些候选人素质较低，根本达不到村民自治委员会委员标准.在这种情况下，如果不采取有效的干预措施，将可能导致部分工作能力较低，思想素质较差的人进入到村民自治委员会中，影响村民自治委员会各项工作的顺利开展。因此，在村民委员会选举的提名环节，乡镇政府通常会介入其中，主要是对候选人的工作能力和基本素质进行把关，比如在提名过程中设置一些门槛来对候选人进行筛选。乡镇政府干预村民委员会选举的优点在于，通过行政权力干预有助于选出在今后工作中能够更好配合乡镇政府工作开展的候选人，有助于完成乡镇政府行政管理目标。乡镇政府干预村民委员会选举的不足在于，存在因人设岗嫌疑，不利于乡镇政府干预村民委员会选举的公平公正。
        2.2乡镇政府干预村民委员会争取相关政策扶持
        近些年随着国家对农村农业农民问题重视程度不断增加，国家在政策制定以及财政资金分配等方面都存在一定的基层倾向。基于“项目下乡”进行分析，流入农村的很多财政资金为的财政预算收支体系外的资金，即常说的计划外资金。由于资金总量是固定的，但是农村基层建设项目数量多，对资金需求量大，因此项目资金的争取对于当地农村经济的发展至关重要，项目资金的争取非常激烈。同时这种计划外的资金存在一定的不确定性，在项目资金争取过程中如果存在体制内的支持那么便更容易获得，如果没有体制内的支持则难免获得。在这种情况下，乡镇政府为了能够更好完成政府绩效，往往会进行针对性的干预[2]。比如乡镇政府会对相关部门进行授意，引导其将资金投入到预设的项目中。

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对于村民委员会来说，其往往将这种项目下乡专项资金理解为上级政府的拨款，因此在项目下乡过程中基本上不存在民主竞争意识，也基本上不会对项目的落地以及运作进行监督。在这一定程度上损害了村民委员会的自治权。
        2.3乡镇政府派出人员对村民委员会进行控制
        当前我国乡村治理中存在较为明显的“乡政村治”现象，即乡镇政府通过多种形式对村民自治进行干预和控制，比如派出人员对村民自治进行干预以及对村民自治的财政以及人事进行控制等。由乡镇政府下派到村委会中的干部对于村民自治委员会各项工作的开展均具有较大的影响，其代表乡镇政府的意志。在财政控制方面，村民委员会具有财务的使用权，但是其对财务的使用需要经过乡镇政府的审批。这种模式的优点在于可以实现乡镇政府对村民委员会资金使用的监督，有助于避免腐败现象的产生。通过资金使用权和管理权的分离，有助于对村民委员会的财政工作进行规范，有助于维护村民的利益。这种模式的不足在于在一定程度上剥夺了村民委员会对各项事务的控制权。此外，在这种模式下容易导致乡镇政府将国家财政和村民财产的概念混为一谈，损害了村委会以及村民对这些财产的相关权利。
        3.在乡村振兴战略中乡镇政府行政管理与村民自治有效衔探索
        3.1建立健全相关法律制度
        在我国法制建设的大背景下，加强农村法制建设，不断提升农村法制意识和法制水平，也是我国乡村振兴战略中不可或缺的重要内容。乡镇政府作为数量最多、分布最为广泛的基层行政组织，也是距离广大基层人民群众最近的一级政府，因此乡镇政府法制建设水平的高低直接影响其依法行政的能力。为了有效实现乡镇政府与村民自治之间的有效衔接，便应该通过规范的法律法规对乡镇政府和村民委员会之间的关系进行明确，对乡镇政府和村民委员会的相关权利和义务进行明确，从而在实际工作开展过程中双方主体均可以依法行事，为各项工作的开展提供法律依据和法律保障.现阶段我国《中华人民共和国村委会组织法》关于我国村民自治问题做了部分规定，从宏观方面对一些原则性问题进行了论述，但是并未构建其与之相匹配的法律法规体系，并且缺乏具体细则，导致在实际工作开展中缺乏可操作性。因此，有必要进一步优化和完善相关法律制度，在具体实践中可以制定与村民自治相匹配的切实可行的法律法规，保障基层民主制度具有明确的法律保障；同时严格执法，确保各项工作的开展均在法律法规允许的范围内[3]。
        3.2积极探索村民自治新模式
        针对当前乡镇政府行政管理与村民自治衔接中存在的问题，乡镇政府可以通过探索实践村民自治新模式来促进两者之间的有效衔接。具体实践中乡镇政府可以做好指导员工作，通过成立党支部实现以党建促村建，更好促进乡镇政府工作与村民自治工作的协同一致。同时还应该成立村代表议事制度、党员协调参政议政制度以及党员参与决策的村务管理制度，积极配合村民自治工作的开展。乡镇政府与村民委员之间要加强协调联动，特别是在项目征迁以及民生工程等重大项目推动方面，不能再采用政府包办模式，积极尝试政府支持、市场参与以及民众监督的运作模式，实现乡镇政府与村民自治之间的合理分工，促进项目的顺利进展。
        3.3加强村级组织管理人才队伍培养
        随着社会经济的发展人才的重要性已经得到了社会的广泛共识，在乡村振兴战略中同样如此。因此，为了实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔探，为了积极推动各项工作的顺利开展，不断提升工作效率和质量，应该加强村级组织管理人才队伍培养。一方面应该基于当前的政策编制加大人才引进以及人才培养力度，为乡村振兴战略储备人才。另一方面应该适当提升人才的待遇和补助标准，通过提升岗位吸引力来留住人才，持续为乡村振兴战略的长期发展贡献力量。
参考文献
[1]李斌. 对乡镇行政管理与村民自治的良性互动探讨[J]. 办公室业务, 2018 (4):46.
[2]王建国, 周乾. 乡镇政府职能与村民自治的良性博弈——以恩施州黄金洞乡麻柳溪村为例[J]. 决策与信息, 2018 (7):27-37.
[3]张良. 财政视角下的基层政府与农村社会关系变迁(1949-2019)[J]. 湖北民族学院学报(哲学社会科学版), 2019, 37(03):42-47.