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农村生活垃圾治理成因复杂，因缺少拥有相应治理资金、治理能力的责任主体，“垃圾围村（乡）”近年来越来越严重，美丽乡村、乡村振兴等目标大有停滞之势。与此同时，环境行政公益诉讼顺势而开展。《行政诉讼法》（2017 年修正）第二十五条规定了检察机关在生态环境和资源保护等四个领域可以提起行政公益诉讼，并规定在提起行政公益诉讼之前，“应当向行政机关提出检察建议督促其依法履行职责” 试点推行和法律颁布以来，有效解决了行政公益诉讼的诉讼主体资格问题，提高了行政公益诉讼案件的效率，提升了通过行政公益诉讼解决环境污染问题的效果，环境资源保护问题也有了明显的改善。但是，目前农村垃圾处理普遍存在环境污染风险问题，司法实践中仍然会出现一些争议和困境。
一、案情介绍
2005年4月，湖北省天门市拖市镇人民政府未办理农用地转为建设用地相关手续，也未开展环境影响评价，与天门市拖市镇拖市村村民委员会签订《关于垃圾场征用土地的协议》，用于拖市镇区生活垃圾的填埋。该垃圾填埋场于同年4月投入运行，至2016年10月停止。该垃圾填埋场在运行过程中，违反污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”规定，未按照规范建设防渗工程等相关污染防治设施，对周边环境造成了严重污染。2017年2月，天门市人民检察院发现拖市镇政府在没有申报审批获得合法手续的情况下，未建设必要配套环境保护设施，以“以租代征”的形式，违法建设、运行生活垃圾填埋场，在运行过程中存在对周边环境造成严重污染、损害公益的行为，决定立案审查。2017年3月6日，天门市人民检察院向拖市镇政府发出检察建议，督促其依法履职，纠正违法行为并采取补救措施，修复区域生态环境，恢复农用地功能。检察建议书发出后，天门市人民检察院多次与拖市镇政府进行沟通，督促整改。3月22日，拖市镇政府针对检察建议书作出书面回复称：其已将该垃圾填埋场的垃圾清运至天门市垃圾处理场进行集中处理。4月12日，天门市人民检察院对拖市镇政府的整改情况进行跟进调查时发现，拖市镇政府虽然采取了一些整改措施，但垃圾填覆土下仍有大量垃圾。检测结果表明该垃圾填埋场周边水质显示出典型的垃圾渗滤液污染特性，严重影响当地居民的健康和生态安全。通过诉前调查取证，天门市人民检察院固定了相关证据，认定拖市镇政府采取有限整改措施后，其违法行政行为造成的公益侵害仍在持续，向天门市人民法院提起行政公益诉讼。
2018年3月19日，天门市人民法院作出判决，支持了检察机关全部诉讼请求，认定拖市镇政府作为一级政府，具有环境保护的法定职责；拖市镇政府建设垃圾填埋场是履行职权行政行为；根据现有证据，该垃圾填埋场存在潜在污染风险；拖市镇政府治理垃圾填埋场是其违法后应当承担的法律义务，其应当继续履行整治义务。判决如下：1．确认被告拖市镇政府建设、运行垃圾填埋场的行政行为违法；2．责令被告拖市镇政府对垃圾填埋场采取补救措施，继续进行综合整治。
二、认定托市镇政府具有法定环保职责存在问题
天门市托市镇政府为了解决本镇子的垃圾填埋问题，建设垃圾填埋场，其镇政府的本意是为了建设污染防治设施，是为了保护镇子的周边环境，但是其未办理相关手续，未开展环评，违法违规建设反而对周边环境造成了严重的污染。市检察院认为镇政府是一级行政机关，是具有环境保护职责的。检察院作为法律监督机关，拥有侦查权、监督权和审诉权等职权，在诉前程序之前认定托市镇政府具有环境保护的职责，也一定是有理有据的。而镇政府却提出了反对意见，作为镇政府，托市镇政府理应对自己的职责有清晰的认识，特别是最近几年随着阳光政府，法治政府的建设发展，镇政府更应该有一份详细的权责清单，为此我专门登陆了天门市托市镇政府的官方网站，打开首页进入政府信息公开指南的机构职能选项，清楚的列了六大项主要职能。显然镇政府很清楚自己的职能有哪些，既然能在自己的官网发布，也一定是经过上一级政府的审阅和许可。那么，在本案中托市镇政府到底有没有环境保护的职责，托市镇政府难道不是最清晰的吗。从另一方面讲，对我们人民群众而言，我们所了解的镇政府职能有哪些呢，镇政府有没有环境保护的职能呢？可能大家都不是很明确，但是以大多数人的认知来看，镇政府没有与环境保护相关的内设机构，不具有环境保护的职能，其职能就是执行上级政府交办的事项和维护乡镇各项工作的顺利进行，毕竟环保局的设置最低也只在县一级人民政府。综上，双方对托市镇政府是否具有环境保护职责是各执己见，并且此问题是本案审理的关键，那么本文将对这一焦点进行分析，究其根本并找到症结所在，以此更好的促进检察机关合法合理的行使检察建议。
三、乡镇一级政府是否具有环保职责存疑原因分析
笔者认为，将托市镇政府是否具有环境保护职责存在争议的原因看成是主观原因或者单纯的司法难都太过于片面，因为我国对乡镇政府关于职能的规定只是原则性的规定，没有十分具体的权责清单，所以在农村垃圾处理问题中对乡镇政府是否具有环保职责存在争议在所难免，不能以偏概全。因此将职责认定难问题与本案相结合，综合分析后认为市镇政府是否具有环境保护职责存在争议的原因有以下几点：
（一）乡镇一级政府职责笼统模糊
以托市镇政府官网为例，拖市镇政府主要职能具体为以下几点：1、认真贯彻党的路线、方针、政策。执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。2、执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、交通、水利、环境保护、招商引资、林业、就业、新村扶贫、体育事业和财政、民政、安全、司法行政、计划生育等行政工作。3、保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。4、保护各种经济组织的合法权益。5、指导村委会工作，认真作好接待群众的来信、来访工作，听取群众意见，解决困难，处理矛盾，办好群众的事。6、承办上级交办的其他事项。经过认真分析这几条职能规定，实在看不出明显的规定了乡镇政府的环境保护职责，唯一有一条是上述第二条：执行本行政区域内的环境行政工作，何为“环境行政工作”，结合全文来理解，就是乡镇企业的上一级，也就是县政府交办给乡镇政府的环境相关行政工作，通俗的理解就是县一级政府没有交办环保事项，乡镇政府就无法主动出击。如乡政府一般遇到环保问题就依照上文第五条：解决困难，处理矛盾，办好群众的事来处理相关事务。笔者认为，如果将这一条作为托市镇政府具有环境保护职责的依据，未免太过牵强。本案的逻辑应该是这样的，村民垃圾因无处填埋，乱倒造成环境污染，镇政府正是为了解决困难，办好群众的事，才修建了垃圾填埋场。当然，也不能以此判定乡镇政府没有环境保护职责，单单以镇政府官网职责清单作为认定依据也有失偏颇，究其原因，乡镇一级政府职责笼统模糊，没有哪一个机构能清楚地阐明乡镇政府的职责，法律上也没有明确的规定，因此才造成了在农村垃圾处理问题中，对乡镇政府是否具有环保职责的判定上存在争议。
（二）环保法对乡镇政府的“忽视”
本案中检察机关认定托市镇政府是具有环境保护职责的行政机关主要的依据是以下几点：《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责；第三十三条第二款规定，县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治；第三十七条规定，地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用。以上法律法规未规定相应的法律责任，且大多为原则性规定，即便违背也不产生相应的法律责任。弹性职责较多，刚性职责较少，长期以来，中国立法机构相信有法比没法好，总体性的法律比具体的法律好。因此，在这种理念指导下，立法部门在立法中倾向于模糊，所立法律有很大的弹性，缺乏可操作性。我国立法上的这一特点在新环保法中也表现得较为突出。例如，新环保法第六条，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，这个“负责”是什么样的责任，到底应该怎么来负责。第三十三条提高农村环境保护公共服务水平，提高到什么样的水平，是发展中国家水平还是和发达国家水平看齐，有没有水平线，时间限制呢。第三十七条中规定，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用。那乡镇企业的生产废弃物呢，处置达标的标准是什么，回收利用的程度要求是多高。可以看到，如果缺乏相应的制度支持，新环保法规定的这些加强政府责任的举措在实施效果上将大打折扣。市检察院关于对市镇政府是否具有环境保护职责的司法认定上必将存在很大争议。
（三）受到行政体制设置的制约
1.乡镇政府没有环保事务相关机构。乡政府是基层国家行政机关，内设部门有：财政所、土地所、经管站、水管站、计生办、林业站、文化站、畜牧站、农业站。这些部门中权责统一，各司其职，没有针对环境保护监管的相关机构，由此托市镇政府答辩认为只有县级以上政府及其环保部门才是具有环境保护职责的行政机关，其作为镇政府，不具有该项职责，是未可厚非的。
2.我国实行的是环境保护目标责任制和考核评价制度，然而目标设定的主要依据是国务院发表的规范性文件、国民经济与社会发展规划，并非法律法规，属于“软法”乡镇政府是县级政府与基层乡村的桥梁。乡镇一级政府因为种种原因导致其执法力度不足。经常是没有媒体曝光就不会查、群众没有上访就不会查。县政府人大及其常委会没有立法权，追究基层政府相关法律责任空白，人大监督政府缺乏威慑力。有些环境污染的事件，若没有上级政府督办或暗访，很难得到关注和处理，有些污染主体甚至基于当地某些部门暗中保护而不怕督查和处罚。由于种种行政体制的制约，使得乡镇镇府在职能和权责的问题上很难理清。
（四）乡镇政府作为适格被告存疑分析
根据行政诉讼法第二十一条的明确规定：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。本案中，托市镇政府成为环境行政公益诉讼检察建议适用主体和适格被告的前提条件是——托市镇政府负有生态环境的监督管理职责，法院通过法律中对乡镇政府监管环境职责的原则性规定，认定拖市镇政府具有环境保护的法定职责；并且将拖市镇政府建设垃圾填埋场的行为看作是履行职权的行政行为，所以将镇政府列入适格被告表面上看似乎没什么问题。但与之相矛盾的是，如此一来，镇政府既是实质上做出建设垃圾填埋场污染环境的行为主体，却又是监督管理环境污染行为的行政机关主体。综上，在本案中负有监督管理职责的最适格被告可以是县环保局甚至县政府，若简单的将镇政府作为被告，就构成了一个行政机关（托市镇政府）既是违法主体又是监管主体的混乱逻辑。对于其他行政机关而言，几乎很少出现违法主体和监管主体同一的情况，但是在乡镇政府这个特别的行政机关，由于其自身没有下设的环境机构，本就是最低一级别的综合政府机关，在乡镇垃圾环境问题上，既要处理乡镇的卫生环境事务，又要充当治理环境的角色，还被赋予了监督管理治理环境的法律逻辑是混乱的。
乡镇政府作为基层行政机关，职、能相差悬殊，作为适格被告缺乏合理性。
乡镇政府作为政府机关的最低一级别，无论是在履职能力上，还是履职权限上都不足以能够独自完全履行环境监管职责，维护环境公共利益。首先是技术上的落后，在环境行政公益诉讼中，对环境问题的调查，对环境质量的鉴定，对污染程度的监测等需要环境专业领域技术的工作，乡镇政府根本不可能独立解决。其次是环境治理的资金短缺问题，分税制改革以来，乡镇政府自主设立收费项目的权利被剥夺了，采证农业税的方式也随之消失了，一直以来都面对着经济收益减少的困境。生态环境的修复工作更是需要大量的财政资金，垃圾的存放、运输，旧垃圾场的拆除，新垃圾场的建设，原污染场地的无害化处理乡镇财力根本无法承担。最后是环境执法权限的问题，根据我国环境保护法的规定，在环境执法机关中，县级以上各级人民政府的环境保护行政主管部门才是对环境保护工作实施统一监督管理的部门，承担着环境执法的主要任务，是环境行政执法的主要方面，而乡镇政府的主要职责就是配合上级机关下达的行政命令，根据行政处罚法的规定，只有违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关可以作为行政处罚的主体，乡镇人民政府对环境污染行为的行政处罚权都没有，又何谈履行环境监督管理职责。假如将托市镇政府作为适格被告在全国范围作为典型宣传和推广，势必会打击乡镇一级政府在环境治理问题上的积极性，让本就肩负繁重基层工作的乡镇机关更加迷茫，不利于乡镇环境污染问题的改造治理。
注释：
1.https：//www.spp.gov.cn/spp/jczdal/202003/t20200305_455868.shtml.最高人民检察院2020年3月5日发布《第十六批指导性案例》2020年3月26日访问.
2.陈应珍.新环保法中的政府环境职责省思[J].重庆理工大学学报（社会科学），2017，31（11）：90-97.
3.陈海嵩.“生态红线”的规范效力与法治化路径——解释论与立法论的双重展开[J].现代法学.2014.36（4）：85-97.
4.刘纯明，余成龙.乡镇政府生态环境治理能力现代化：现实依据、发展困境和破解思路[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2020，20（02）：51-57.
5.陈皓晟.浅谈乡镇政府财政财务管理存在的问题及其对策[J].财经界（学术版），2017（11）：16.
6.环境保护法第十条规定：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”
7.行政处罚法第第十五条规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”第二十条：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规，另有规定的除外”。