广州三旧改造的问题总结和应对策略--中国期刊网

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广州三旧改造的问题总结和应对策略

发表时间：2020/11/9 来源：《基层建设》2020年第21期作者：谢雨婕

[导读] 摘要：广州三旧改造以土地整理和建筑空间环境改造为手段，是提高用地效率、促进集体建设用地再开发和循环利用的重要举措。

        广州市城市规划勘测设计研究院广东省广州市 510053
        摘要：广州三旧改造以土地整理和建筑空间环境改造为手段，是提高用地效率、促进集体建设用地再开发和循环利用的重要举措。本文着重分析了目前三旧改造在开发主体利益矛盾、违法建筑产权处置、开发强度控制方面所面临的问题，并提出完善相关政策规范、差异化改造策略、构建多元立体的合作改造机制等策略建议，以多管齐下的方式进一步提升三旧改造的可实施性和社会经济效益。
        关键词：三旧改造，低效用地，广州
        一、三旧改造背景情况
        广州作为改革开放的急先锋近几十年来在经济发展方面取得了瞩目的成就，而早期农村工业化发展模式和征地遗留问题造成现在产、城、村混杂等诸多城市问题。随着经济社会的不断发展，传统产业模式逐渐面临着结构低端、用地低效、污染严重等众多问题，城中村杂乱的环境和安全卫生等隐患也难以满足新时期城市高质量发展的需求。在国家严格控制建设用地增长的大背景下，遍布的低效工业用地和城中村已经成为了广州提质升级的严重阻碍。广东省于2009年出台《关于推进“三旧改造促进节约集约用地的若干意见”》开启了以旧城镇、旧厂房、旧村庄为主的三旧改造工作，对存量土地资源的提质增效进行创新探索。
        三旧改造对广州乃至广东省的经济发展转型产生了巨大的影响，改造工作不仅拉动了基建投资，促进了经济发展，也缓解了城市发展建设空间不足的问题，同时还解决了许多村庄工业用地的历史遗留问题，完善了用地供地手续，并通过空间环境的优化极大地改善了村民的生活条件，取得了极大的社会效益。总的来看，三旧改造是广州践行“腾笼换鸟”式的产业升级一项重要举措，其在优化土地资源配置、促进产业转型发展、改善城乡人居环境方面都具有重要的意义。
        二、三旧改造面临的问题
        广州三旧改造工作虽然已经开展十余年并且进行了多轮政策调整，但实施中仍然暴露出了许多机制和规划实施方面的问题。
        1.多开发主体及复杂的利益关系
        对于专注于存量资源再开发的三旧改造来说，政府、土地使用方、村集体等都是重要的利益相关方，多主体的诉求不一致也造成了三旧改造的开展困难，单纯依赖行政手段或市场化运作都难以充分应对改造中所面临的问题。例如，补偿安置纠纷通常是三旧改造的核心冲突点，村民对拆迁补偿的预期过高成为了制约实施的重要因素。村民长久以来对政府和开发商的不信任以及缺乏有效直接的沟通渠道也进一步激化了矛盾，使得货币补偿机制常常在三旧改造中失效。此外，在改造过程中由于信息不对等、村集体一方缺乏专业技术知识，出现改造收益向开发商倾斜，集体利益受损的情况。由于土地产权界定的模糊以及相应保护机制的缺乏导致村民无法有效维权，也在一定程度上增加了三旧改造实施的阻力。
        2.违法建筑产权的处置问题
        由于早年相关法规政策的不健全，城市化过程中违章建筑、违法用地笔笔皆是。这些违法建筑的长期存在也严重制约了三旧改造的实施。多年以来在集体土地上的违法建筑由于成本低、有利可图、监管不到位等原因导致旧村内人居和建筑密度居高不下进而导致拆迁困难。违法建筑的建成年代的鉴别困难也导致了拆迁补偿的协商难度大，且旧城旧村改造成本十分高昂，使得许多三旧改造项目难以在投入产出方面实现平衡，进而降低了项目的可实施性。
        3.开发强度控制失当
        中心城区内的旧厂旧村由于其优秀的区位条件通常是三旧改造实施的首选目标，但由于中心区地价的高企和较高的居住密度也导致了极高的改造成本。为了平衡改造投入和后续产出，不得不通过提高开发项目容积率的方式平衡开发投入。而过高的开发强度又对整个区域的交通、教育医疗等公服配套设施带来了沉重的压力，不仅未能激活改造区域、妥善解决旧的问题，反而导致了众多新的问题，违背了三旧改造的初心本意，也使改造的价值大打折扣。

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        三、三旧改造问题的应对策略
        1.完善相关制度规范
        科学合理的统筹规划、连贯合理的政策体系、完善全面的实施引导是三旧改造得以有效实施的重要保证。由于聚焦于城乡缓冲地带，三旧改造通常牵扯到复杂的集体土地产权变动，在这一系列变动中如何保持政府、开发商和村民之间的利益平衡是能否推动改造顺利进行的关键。经过十余年的探索，广州已经就改造项目的报批流程、成本核算、拆补办法等实施细则做出相应规定，形成了一套较为成熟的政策体系。然而对于拆迁争议解决方式、用地管理、风险管控等方面仍存在大量的政策空白。此外，政府应对改造后的土地开发安排做出具体要求。首先，对于改造土地充分做好与现行国有土地管理制度的有效对接，对相关交易指标实行统筹安排，实现土地价值均等性。其次，应明确规定土地使用计划周期，规定土地建设指标的时效性，促使开发商在尽快启动建设，防止囤积居奇。最后，通过对集体土地进行统筹整治的手段解决城镇建设用地占用耕地的问题，适当进行复垦，平衡城市耕地和建设用地指标，整理土地使用布局。
        2.差异化改造策略
        针对不同区域的三旧改造项目，应采用差异化策略提高改造可实施性，避免改造项目的单一化和地产化。对于城镇开发边界范围外的旧村项目，主要涉及到村庄工业用地整理、村居环境整治等内容，村民身份可保持不变，这类改造的主要目的是重新整理村域内的建设空间的存量和布局，减少低效工业用地，视需要展开复垦，依照村民意愿和相关规划要求改善村民居住生活条件。对于位于城镇开发边界内的旧村改造，政府应视情况考虑是否将改造涉及的集体土地转为国有土地，并处理好村民身份转变的问题，按照城镇标准统筹考虑区域内的居住、交通、教育、医疗等服务设施的布局，改善居住生活条件，同时严格控制开发强度，避免盲目提高容积率。在改造收益分配方面，在城镇化较高地区可考虑引入股份制和土地长期租赁模式。由于这一类地区的农民基本不依靠农业收入，故可以根据农民意愿对土地进行评估折股，组建相应的股份合作社，按照股份参与土地收益的分配。此外也可以通过村集体以土地使用权入股开发公司的途径享受相关收益分红，将土地使用权转变为长期性的稳定收入。
        3.构建多元立体的合作改造机制
        三旧改造作为一项系统性工程涉及的领域十分广泛，涉及到住建、财政、公共事业、交通、社会保障等多个工作条线，需要在政府内部构建强有力的政策保障体系，强化部门沟通协作，提高工作推进效率，避免因权责模糊产生政策矛盾和互相推诿。此外，政府应该在改造过程中应加强公众参与，构建畅通的沟通渠道和社会协同平台，充分发挥民众的主观能动性，使其成为改造的重要参与主体。充分尊重民众的知情权、监督权，并注重引导和发挥村集体等基层组织的协调作用，使得民众在三旧改造中掌握与其代表利益相匹配的话语权，平衡各主体利益，保证改造的顺利实施。结束语：
        三旧改造是广州应对新增建设用地日趋紧张、低效用地亟待盘活的重要措施，在整理盘活低效用地的同时也改善了城乡空间风貌和人居环境，是推进“腾笼换鸟”产业升级的重要一步。从长远来看，面对改造中利益主体复杂、各改造项目条件差异较大等问题三旧改造应通过进一步完善相关制度规范、差异化改造策略以及构建多元合作改造机制等手段提高三旧改造的综合效益，使其成为兼顾区域发展、环境提升、人民福祉的全面型工程。
        参考文献：
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        [4]王贤铮.广州存量低效用地二次开发提质增效策略思考[J].城市住宅，2020.
        [5]王世福，沈爽婷.从“三旧改造”到城市更新—广州市成立城市更新局之思考[J].城市规划学刊，2015.