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我国法治化营商环境建设的问题与对策研究

发表时间：2020/11/9 来源：《基层建设》2020年第21期作者：李贝贝

[导读] 摘要：根据近年世界银行发布的《全球营商环境报告》，我国的营商环境水平与世界发达国家相比仍有较大的差距，尤其是在法治化建设方面，法律体系已经落后于经济发展，营商环境中的法制体系建设不完善、行政执法、司法过程中的违法现象、企业知识保护制度落后、法律法规对公权力监管不到位以及私有制经济市场主体在准入门槛、权益维护等方面受到不平等待遇等问题已明显阻碍我国的经济发展。

        中共辽宁省委党校辽宁沈阳 110161
        摘要：根据近年世界银行发布的《全球营商环境报告》，我国的营商环境水平与世界发达国家相比仍有较大的差距，尤其是在法治化建设方面，法律体系已经落后于经济发展，营商环境中的法制体系建设不完善、行政执法、司法过程中的违法现象、企业知识保护制度落后、法律法规对公权力监管不到位以及私有制经济市场主体在准入门槛、权益维护等方面受到不平等待遇等问题已明显阻碍我国的经济发展。本文对我国营商环境法治化建设中的不足进行了简要分析，并提出几点针对性建议。
        关键词：营商环境；法治化；知识产权；法治思维
        世界银行于2019年10月24日发布的《2020营商环境报告》中,中国位列第31名，在去年由第78位提升至第46位之后,中国又往前迈进了15位。我国营商环境的进步值得欣慰，但是与世界先进经济体相比仍旧任重而道远，尤其在营商环境的法治化方面仍有很多工作要做。
        一、法治化营商环境基本概念及其重要性
        （一）法治化营商环境基本概念
        法治是规范现代市场经济运行的重要手段之一，是保障市场主体权益不被侵害，形成平等、良性的市场竞争环境的根本措施。营商环境是指市场主体在进入、生产、经营以及退出的过程中，所涉及一切外部因素和影响条件的总和，健康透明的营商环境一方面能够吸引外界资本的投资注入，还能促进本地市场经济的可持续发展，提高国家竞争力[1]。法治与营商环境的有机结合，一方面符合依法治国方针，从法治的角度来审视营商环境的法治化程度，另一方面则有效改善营商环境当中的法治环境因素。完善的法治化营商环境要建立健全的法律法规作为基本制度保障，要能够严格约束行政机关的权力行使，实现从市场监管者到市场主体服务者、市场经济运行秩序的维护者等多元化角色的转变，司法部门要保证执法公平、公正、公开，市场主体也要遵纪守法，建立依法经营的意识。
        总而言之，法治化营商环境重在强调营商环境的法治化程度，在市场运行的企业登记、经营许可、法律制定、行政监管、产权专利保护、合同履行纠纷等各方面，行政机关和市场主体均能够高度遵循规章制度，形成依法办事的思维，建立法制体系健全、执法公正透明的法治化营商环境。
        （二）法治化营商环境的内涵
        法治化营商环境的建设是长期的、动态的过程，法治化的内涵一般包含法治理念、法律制度、执行实践三个方面，这也使法治化营商环境的内涵结构能够有迹可循。在法治理念上，提升社会公众和市场主体的法治思维，加强对法治的认识和思考，树立守法经营的思维方式和理念，彻底摆脱“找关系”、“有人好办事”等人治思想和不良风气；在法律制度层面上，要以制度化、具体化的法律法规作为法治化营商环境的根本保障，市场主体和行政机构才能在市场交易和监管服务的过程中做到商家守法、公权力公正执法，形成良好的营商环境；在执行实践层面，法治化就是将法治思维以及对法治理念的认识表现为行为模式，在市场经营中尊法、守法，利用法治维护自身权益，让法治成为一种行为习惯[2]。
        （三）建构法治化营商环境的意义
        全面建设法治化营商环境是依法治国方针的重要内容。改革开放的经验告诉们，法治是市场经济发展的根本要求，经济的发展离不开法治保障，新时代下市场经济的营商环境更加需要法治。纵观目前的营商环境，依然存在着政府违法管理、监管不当以及执法不严格、不公正等问题，甚至发生侵害市场经济主体的知识产权、人身财产安全受到侵害的事件。因此，将全面依法治国的举措深入贯彻到市场经济发展中，深化法治化营商环境建设至关重要。
        全面建设法治化营商环境是关乎社会稳定发展的重要决策。习近平总书记在2019年初的中央政法工作会议中强调了政治安全、社会安定以及人民安宁的重要性，新经济形势下营商环境更需要强调法治化的意义，依法构建有效的营商环境风险预防与解决机制，通过法律制度维护市场经济运行的良好秩序，监管行政单位的执法行为，保障市场单位的合法权益，保证营商环境中各方面的利益能够妥善协调，使营商环境在趋近法治化的变革中井然有序。
        全面建设法治化营商环境有利于国家治理现代化。国家治理体系和治理能力现代化是发展中国特色社会主义事业的基本保障和目标，全面依法治国是实现国家治理现代化的主要内容和重要途径，其中法治化营商环境的更是保证社会主义市场经济可持续发展的重要因素[3]。根据国家治理现代化的目标要求，法治化营商环境的建设存在很多不足，市场经济管理中的权利职责不够明确；地方营商法规不完善；管理者以及市场主体的法制观念、守法意识不强等，因此必须通过法治手段完善营商环境的制度规范，增强营商环境中依法办事的意识。
        二、国内外法制化营商环境建设比较分析
        （一）国际上对于营商环境的基本认识
        世界银行《营商环境报告》是目前国际上最具权威以及影响力的营商环境评估报告，其对于营商环境的概括主要体现为三个方面：
        1.把营商环境视为国家竞争力的重要影响因素，既包含企业注册资本、贷款情况以及合同执行等与市场主体经营活动直接相关的因素，也包含国民收入、GDP增长率等间接相关因素；
        2.把营商环境等同于外部投资环境，注重于社会稳定性、相关投资政策以及市场开放情况等；
        3.将营商环境理解为影响市场主体生产经营活动的经济制度、政治制度、文化制度和社会制度。
        影响企业发展的因素是多方面的，世界银行概括为11项一级评价指标，包括开办企业、少数投资者保护、办理施工许可、取得电力供应、资本注册登记、跨境贸易、获得信贷、企业纳税、履行合同、破产办理以及劳动里的市场监管等。其中7项指标与法律直接相关，另外4项指标也间接指向法治化，由此可以看出营商环境趋于法治化的势在必行。近年来，国内外对营商环境关注的焦点已经逐渐转向企业经营所处的法治环境中，包括立法环境、执法环境以及司法环境，最终形成了以市场主体为中心的法治化营商环境。
        （二）国际社会的营商环境评价指标体系
        中国经济已经深度融入国际环境，我们要在世界经济体系竞争中取得优势，就要对标国际先进标准，习近平总书记在关于建设自贸试验区的报告中多次指出要对照国际最高标准与体系，完善自身的短板。世界发达国家以及国际组织对营商环境的评标标准与体系各具特点。瑞士营商环境的指标体系主要包括：政治体制，经济体制，经济框架，瑞士和欧洲，公司的成立和管理，签证、居住和工作许可证，房地产，劳动力市场和劳动法，金融中心和资本市场，税收体系，基础设施，教育和研究，促进对瑞士的投资等。瑞士政府并不完全采用世界银行提出的11项一级指标，瑞士对于劳动力市场的监管更加重视，对于保护少数投资者权益的评价指标持有不同意见，认为此项指标会加重参与投资者的经济压力；德国对于国内营商环境的评价更加注重各州的发展潜力以及生活水平，对于国际上则是重点评价各国的投资环境，与其他主要工业国进行比较分析；法国政府发布的《法国吸引力》报告中则强调环境保护、劳动保护等方面的重要性[4]。总而言之，各国根据自身的发展特性和实际国情，对于营商环境的评价标准均有不同的认识和侧重。
        （三）中国与世界一流经济体营商环境对比分析
        世界银行在2018年10月31日发布的《2019年营商环境报告》中，分析了2017年6月至2018年5月的数据。我国的排名则是由北京和上海两个城市的数据组成，权重分别为45%和55%。报告显示，中国营商环境得分相比去年提升了8.64分，总体得分73.64，排名比去年大幅提升32位，在190个经济体中名列第46位。
        在“开办企业”方面，我国得分93.52分，相较2018年的85.47分提升8.05%，排名上升65位，位居第28位。排名提升的主要原因在于北京和上海对开办企业相关立法和行政手续进行了大刀阔斧的改革，2018年3月31日上海正式开通“一窗通”服务平台；4月26日北京正式开通“e窗通”服务平台。
        在“登记财产”方面，我国需要经过约3.6个登记手续、历时9天、需要花费财产价值的4.6%作为成本，排名第27位，要好于韩国。我国先后出台了限制固定财产登记办理时间、积极推行“一窗受理、同步办理”等重要举措，提供信息共享服务等，通过简化管理程序和增强土地管理系统的可靠性和透明度，使“登记财产”更便利。
        在“执行合同”方面，我国排名第6位，高于总排名第一的新西兰，被世行评价为解决商业纠纷的“世界最佳经济体之一”。该项指标涉及时间、成本和司法程序质量指数三大因素，其中，“司法程序质量指数”评价的是法院结构和诉讼程序、案件管理、法院自动化及替代性纠纷解决水平。
        三、我国法治化营商环境的建设面临的主要问题
        （一）社会整体法治意识不强
        法治化营商环境建设的首要工作是普及法治观念，提升社会公民整体的遵纪守法意识，从市场主体的角度出发，调动企业、个人的主观守法意识。我国营商环境的法治环境落后于国际先进水平的一方面原因，是源于市场主体以及社会民众对法律的信任感不强，很多企业以及群众仍旧停留在传统的人治思想上，对于政府机关以及法律制度没有足够的信任，导致政府行政单位的法治权威以及市场营商环境均受到了一定程度的影响；另一方面是部分企业没有足够的守法意识，违法经营以及盗版仿制、侵犯他人知识产权的情况大量存在，经济诈骗、不依法签订合同、不依法履行合同的行为对社会诚信体系以及政府的公信力具有极大的影响[5]。长此以往，营商环境就会出现从上到下的行政腐败、从企业到个人的社会失信的状态，对于法治化营商环境的建设具有非常大的阻碍。
        （二）市场经济法律制度亟待完善
        我国改革开放至今，已经初步建立起社会主义市场经济法律体系，但是随着经济的飞速发展，很多领域的法律制度和政策已经无法满足经济社会的实际需求，仍存在宏观调控不够完善、微观立法不够全面的问题，法制体系需要随着新时代下经济的发展进一步完善，立法质量也需要进一步提高。我国实行以公有制经济为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，无论是国有企业、私营企业还是个体经营，在促进社会发展中都有着不可替代的作用，但是在实际的经营管理中非公有制经济企业仍会遭受到一些不平等的待遇，在资源获取、政府支持以及融资信贷等方面会受到不同程度的限制[6]。在微观层面上，对于知识产权保护、中小企业市场准入限制以及融资信贷等方面的立法不够细致规范，对于中小型企业以及个体经营者的保护只是一句空话而无法落到实处，中小企业依然面临着艰难的处境，长期投资的收益得不到保障，从而对于国家经济的发展造成一定影响，只有解决这些问题，才能形成公平公正的营商环境。

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        （三）政府依法行政能力和自我约束力有待提高
        公权力自我约束能力不强，行政单位在行使权力过程中存在一定程度上的违法行为，对市场主体权益和市场秩序维护不够。有些行政单位，尤其是地方政府相关部门在对市场经济的管理存在司法不公、执法不严以及选择性执法、利益至上的行为，更有甚者以权力换取利益，徇私舞弊，扰乱营商环境，导致市场主体对于政府单位的信任逐渐下降，破坏了社会诚信体系，诸如此类的问题的存在导致大多数中小型企业的合法权益得不到保障，市场秩序得不到维护，与国家积极鼓励民营企业和个体经营者大力发展的战略方针严重相悖。行政单位在行使权力时要严格遵守国家相关法律法规，依法维护市场经济秩序。政府部门对于市场监管不当，造成很多企业对于发展和投资缺乏足够的信心，不愿意长期投资以及建立自身社会信誉，长此以往形成企业不信任政府的恶性循环。因此，公职人员的依法行政能力有待提升，自我约束能力需要进一步加强，正视国家赋予的权力，依法为市场主体提供更好的服务。
        （四）审批制度改革有待深化，行政效率需要进一步提高
        政府行政审批效率不高，手续流程以及审批部门过于冗杂也是阻碍法治化营商环境建设一大因素。当前审批制度改革中还存在很多问题：
        1.减放审批事项不够彻底。政府单位简政放权对于企业来说是一件好事，但是只顾片面追求数量上的减少并不能给审批效率带来实质上的提升，地方行政单位处理能力不足，下放事项较复杂，没有与之相匹配的技术水平、业务能力和配套财力[7]。
        2.审批部门过多，流程复杂。以企业投资项目审批为例，政府规定企业要在50个工作日获得项目施工许可，中间要经过立项审批、用地审批、规划审批、安全监督、质量监督、招投标审批等数十个审批流程，涉及到住建厅等十几个政府部门以及多个环节，企业往往要在多个部门之间反复提交材料、申请审批、签字盖章，根本无法在规定时间内完成。
        3.项目前后监管不到位。由于很多项目审批流程复杂，周期过长，再加上项目前期规划设计、中期施工建设以及后期验收等，导致项目周期过长，政府对于每个环节无法做到实时审查与监控，项目审批以及实施过程中行政单位和投资企业可能存在违法行为。
        （五）民营企业财产和知识产权保护制度不够完善
        民营企业的发展直接影响着国家经济发展的大局，民营企业经济、知识产权的保护关乎民营企业的健康发展和整个市场主体对于政府的信任，因此必须重视关于民营企业知识产权和经济产权方面的立法[8]。一直以来，我国实行以国有经济为主的经济制度，导致民营企业以及个体经营者或多或少缺乏法律维护，民营企业产权相关法规不够完善，在民间资本长期处于发展缓慢的前提下，整体营商环境也受到了一定程度的影响。此外，我国对于知识产权的保护立法仍处于落后的阶段，产权保护意识不足，在处理产权纠纷等方面问题时稍显能力和经验不足。任何一种经济体制都是我国经济发展中的重要一环，不能够因为国有、私营的原因而区别对待。
        四、完善法治化营商环境的对策
        （一）加强法治宣传教育，营造诚信守法的法治氛围
        一方面要全面加强普法教育，树立普通民众、企业以及公职人员的法律思维和守法意识，通过多种途径宣传法制观念以及法律体系，使社会群众养成自觉遵守法律、遇事依法办事的行为习惯。另一方面加强行政机关领导干部、公职人员的法治教育，领导干部带头学法、尊法、守法，树立守法模范起到引领作用，并认真做好深化政府人员遵纪守法的工作，务必做到行政部门熟练掌握日常工作所涉及到的法律法规，依法行政，公平公正的完成本职工作。此外，对于现有的法律也要进一步完善，在一些法律法规的细节方面要有明确规定，不能模棱两可，尽量减少执法的灵活尺度和人为因素，保证法律的严谨性和权威性[9]。营造诚信的法治氛围，加强法制宣传教育是一种有效手段，但不能将所有希望都寄予此类工作，根本上一定要保证法律的严谨规范，不能有法律漏洞，不能让违法企业、个人钻法律的空子，出现“依法犯法”的荒谬事件。在根本上做到万无一失，才能使普法宣传教育等措施发挥出最大的作用。
        （二）建设健全市场经济法律规范体系
        党的十八届四中全会对构建法治化营商环境、健全市场经济法律法规提出了明确要求。从建设的角度而言，法律法规的制定要契合市场经济的发展规律和我国经济发展的切实需求，营商环境的法治化建设包括立法、执法、司法和守法四个方面，各个方面要环环相扣，立法必须遵守法定程序并且要从实际情况以及执行方面出发，实行民主立法，要听取市场主体、政府部门等各方面的想法和意见，力争建立体系完备、内容科学严谨、具有稳定性和可持续性的法律法规；执法方面要确保政府机关依法行使权力、依法执法、绝不滥用职权，全面履行职能为市场主体提供优质的公共服务；司法方面在处理诉讼案件以及商务谈判时要时刻体现司法的公平公正、公开透明，建立高效、优质的解决合同履行、侵犯知识产权等商业纠纷的机制；守法方面要树立市场主体的法律意识和对法律的信仰，严格依法经营、纳税，主动履行企业应尽的社会责任和法定义务，做到诚信经营，树立良好的企业形象[10]。从健全的角度来讲，首先法律法规的建立要弥补当前市场经济法律体系的空白，兼顾市场主体权益保护、政府机关执法监督、企业经营行为规范、违法犯罪处理办法等各方面，尤其是涉及到民营企业、个体经营者的法律要进一步完善；其次，是对现有法律法规的修改，法律法规也是随时代的发展而不断的进步的，尤其是关于市场经济问题，当前经济社会的发展趋势要求相关发育必须具有动态的、可持续的并具有自我调整能力的特性。
        （三）加强对政府行为的监督，严格做到依法行政
        依法行政是建立法治化营商环境的根基，政府行政执法必须在法律的监督下做到依法执行、有法必依，依法惩治企业违法行为，企业往往因为政府的不作为、乱作为以及公职人员腐败而不信任政府部门。因此政府在行使权力和执法过程中必须受到合理的监督和制约，要建立起一套行之有效的监督管理机制，以明确的法律法规约束执法人员的行为，可以借鉴三权分立的原则，将政府部门的决策权、执行权以及监督权形成互相独立又能够相互制约的新型管理机制[11]。政府的行政权力必须得到有效的监管，不能让人治因素凌驾于法律子上，给权力上一道保险，确保政府权力一直走在正确的道路上不会腐败。成立监督部门，定期对执法单位、司法机关进行审查，核查近期是否有违法乱纪、司法不公的行为；定期进行市场主体调研和访查，倾听民众的声音和反馈，这样才能做到全面看待问题，不被弄虚作假蒙蔽；成立由国有企业、民营企业以及个人经营者所组成的维权代表群体，在法律允许的范围内赋予一定的权利，承担起维护市场主体利益的责任，对政府行政单位的行为具有一定程度上的建议权、监督权，实现将权力赋予人民、政府行为由人民监督的新型营商环境。
        （四）加快政府审批制度改革，加快转变政府职能
        要正确理解政府、市场和经济社会的关系以及定位，在新时代经济飞速发展的阶段，不能再像从前一样政府处理一切事务，政府在思想理念以及部门职能上进行转型，适当放权给下属地方行政和社会，减轻政府办公压力，提高行政效率，使政府、市场、社会三者形成相互服务的关系。宏观方面，政府要适当放权，集中精力和资源进行宏观调控、政策引导、制定法律法规、监管市场行为等，将专业的事项交给专业的人做，真正解决政府错误、越位管理问题。微观层面上，政府要优化审批制度，减少审批流程，使事项尽快执行、尽快落地，世界银行《在更透明的世界营商》报告中提出，营商环境的多项指标与政府的审批制度改革关系密切，要建立起高效快捷的审批流程。目前，很多地方政府建立起集中的行政服务中心，将多个政府部门集中一处办公，这样能够在一定程度上提高申请、审批效率，但是仅仅这样是不够的，“互联网+”的时代要充分利用互联网的方便优势，开通网上办事服务大厅，推行“不见面审批”、“审批流程一体化”等政策[12]，从根本上杜绝反复审批、流程冗杂拖沓的现象。
        （五）加强经济产权依法保护力度
        市场经济主体合法拥有财产和物质的所有权，对于促进企业加大投资力度和长远发展有着积极的作用，进一步推动经济的可持续发展。因此，加强企业知识产权和企业财产的保护，实现产权明晰化是市场经济发展的基础和重要内容，尤其是对于民营企业的保护要从立法根本上制定出符合经济发展趋势的产权保护制度，依法保护各类市场经营主体的合法权益，激发企业自主创新的意愿和潜力。政府要重视知识产权的保护，建立企业维权渠道，降低经济知识产权维权成本，对于盗版侵权、侵占他人知识产权的违法行为严厉打击，提升企业的安全感和对政府的信任[13]。构建产权保护体系要充分借鉴国外先进的知识产权保护经验，结合我国市场经济情况制定一套适用于本国经济体系的法律制度，在维权、申诉等细则上进一步优化，逐渐追赶国际先进水平。
        五、结语
        综上所述，在我国特色社会主义经济已经由高速发展模式转变为高质量发展模式的时代背景下，加强营商环境的法治化建设是目前当务之急。法治化营商环境的建设不是一朝一夕就能完成的，是随着经济发展时代进步而动态变化、不断修正完善的，必须建立规范完整的法律框架和准则，确保法律制度的公平公正和稳定运行，从立法、执法、司法以及守法等各个方面构建体系完备、内容科学合理的法律体系，将法治理念与法治行为方式深入结合到营商环境之中，实现行政机构以及市场关系逐步法治化，全面依法履行职能、提供高效服务且公权力收到合理监督，建立起政府依法行政、司法公正透明、市场主体依法经营的良好市场经济环境。要从健全法制体系、革新行政机关监管制度、改革行政事项审批流程、加强产权保护等多发面入手，政府与市场主体、社会民众共同努力，才能使我国的法治化营商环境走上可持续发展的道路。
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