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试论生态文明新时代自然保护区之基础性地位

发表时间：2020/11/9 来源：《基层建设》2020年第21期作者：宝音乌力吉

[导读] 摘要：中国正在迎来前所未有的生态文明新时代。

        巴林左旗石棚沟林场内蒙古赤峰市 025450
        摘要：中国正在迎来前所未有的生态文明新时代。节约资源和保护环境是基本国策、像对待生命一样对待生态环境、实行最严格的生态环境保护制度、以保护自然资源环境为基础的可持续发展等战略部署都对国家公园和自然保护地体系建设提出了从严、优先、基础性等要求。
        关键词：生态文明；新时代；自然保护区；基础性地位
        1如何实现自然保护区在自然保护地体系中的基础性地位？
        1.1在法律法规中明确自然保护区的基础性地位与严格管理的基本要求
        自然保护区的严格管理是强调对人类活动的严格限制和控制，一方面应尽量避免人类活动的干扰和设施建设，另一方面，在开展科研、监测和生态恢复等活动时，尽可能强调让自然做功，尽量避免通过人工措施直接干预自然的物理和生物过程。应在以下方面强调对处于自然保护地基础性地位的自然保护区的严格管理要求。首先，在立法方面，应在正在起草和讨论的《自然保护地法》中明确自然保护区在自然保护地体系中的基础性地位和“严格管理”的基本管护定位，并明确规定“禁止类措施”。清楚规定和清晰表达国家公园、自然保护区和自然公园三大类自然保护地在管控措施严格程度方面的梯度，以及逻辑关系上的一致性。其次，在政策的制定方面，在相关国家或行业标准中明确自然保护区的基础性地位和基本功能，严格界定准入条件，规定其内允许开展的各类人类活动及其强度上限，以及保护监测和管理、道路交通、市政基础等各类设施的建设上限。最后，在空间规划层面，进行自上而下的布局研究，将包括自然保护区总体布局在内的“自然保护地体系规划”纳入国家层面国土空间规划，将各省“以国家公园为主体的自然保护地体系规划”纳入省级国土空间规划，在市县国土空间规划中落实各自然保护区的空间分布。从国土全域尺度考虑自然保护的重要空缺，为自然保护区持续增量提质安排空间，同时明确在国土空间管控中的保护力度。
        1.2推动实现中央事权与中央政府直管
        考虑到我国自然保护区在自然保护地体系中的“基础性”地位，建议条件成熟时，将国家级自然保护区界定为中央事权，由中央政府统一行使管理权。该建议基于以下3个方面的理由。1）自然保护区在国家生物多样性保护中的基础性地位事关国土生态安全，应为中央事权。包含“生态安全”在内的“国家安全”属于中央事权范畴⑦，生物多样性保护是实现国家生态安全的必要前提，而自然保护地体系建设是实现生物多样性保护的最有效措施，自然保护区将约占国土面积的10%以上，面积大、重要性高，在自然保护地体系中雄踞基础性地位，是国家生物多样性保护的中坚力量，理应纳入中央事权。2）为保障自然保护区的可持续性，中央政府应当承担更大责任。为保证自然保护区的自然状态不受人为干扰，其人为游憩类活动仅限于允许部分条件成熟的自然保护区单元开展没有任何人工设施建设的“荒野体验”。但该措施也限制了地方经济的发展，周边社区和当地政府无法通过建立、管理自然保护区获取可观的经济收益，影响其积极性，因此宜由中央政府直管，并提供适当的管护工作岗位，让当地政府和百姓通过保护获得实惠，保证自然保护区的长治久安。3）中央事权和中央政府直管的资金缺口可负担。实现自然保护区的有效保护管理虽有人员经费、日常管护及其设施设备、生态恢复项目等方面的资金需求，但我国目前已投入了大量各类别的生态保护资金。分析近年全国一般公共预算支出决算⑧，用于自然保护区的资金包括“节能环保类支出”“农林水事务支出”“国土资源气象等事务支出”中的多种项目，包括中央和地方各级财政，通过原环保部门、林业部门、农业部门等多个渠道流入，来源渠道复杂。若将上述资金统筹使用，则显然资金缺口在可负担的范围内。加之在禁止旅游活动的条件下，不需大型旅游基础设施的建设，工程建设类投资需求将大幅压缩，资金缺口可能更小。

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        1.3保证自然保护区面积充足和代表性充分
        在自然保护地体系中，虽然国家公园承载着“主体”地位与作用，但基础性的保护功能则由自然保护区所承担，因此，应确保自然保护区有足够的面积来维持生态系统功能和过程的稳定性，并充分保障其代表性。从国土生态安全的角度考虑，仅依靠国家公园无法完全实现我国生态系统和物种及其栖息地的保护。目前有众多具有突出生态系统和栖息地保护价值的区域，尤其是位于我国西部、北部等高海拔和高寒地区的大面积自然区域，已经长期作为自然保护区进行保护，且并未与其他类型自然保护地交叉重叠，他们并不宜大规模直接划入国家公园，而应维持自然保护区的性质，保护大面积生态系统及其物种。从自然保护地的未来发展来考虑，自然保护区的总量规模仍不足。虽然目前我国自然保护地总面积已约占国土陆域面积的18%，但还需将更广泛的国土空间和海域空间纳入，才能根本上遏制我国生物多样性下降的总体趋势并保证生态系统服务供给[18]。在自然保护地总量进一步增加的前提下，作为基础性地位的自然保护区的面积也应进一步增加。
        1.4严格限制旅游经营活动
        自然保护区应严格限制旅游经营活动，仅在条件成熟的自然保护区的部分区域开展“荒野体验”。“荒野体验”区别于现在通常意义上所谓的“生态旅游”，其最为直观的特征是禁止建设一切人工设施，以此严格限定进入自然保护区的访客规模和活动类型。荒野体验的目的是让访客能够在自然环境中享受孤独，体会融入自然的乐趣，其管理规定包括3个方面：1）严格执行体验主体为个人或小团队的预约制；2）规划并严格限定访客体验范围和可达空间，保证访客在指定范围内可自由行动，并在体验过程中不与其他个人或小团队相遇；3）严格执行“不留痕迹”（LeaveNoTrace）措施。在这一限定下，面对当前正在进行的自然保护地整合优化任务，应谨慎处理自然保护区与风景名胜区的关系。据不完全统计，全国至少有42处国家级自然保护区与国家级风景名胜区交叉重叠或比邻（图2）⑨，这些区域都已开展较大规模的旅游活动，也是人们耳熟能详的重要景区，简单按照相关规定划入自然保护区⑩，容易引起公众对自然保护区概念的混淆，带来未来管理上的隐患，不利于自然保护区的保护管理，也不符合自然保护区的实际保护功能要求，有悖于自然保护区的“基础性”地位。在自然保护地优化整合的过程中，这些自然保护地交叠或比邻的区域应“一事一议”，具体判断人类活动影响的程度，确定其适合的类型和分区，避免“一刀切”的政策。
        2结语
        在现实条件下，仍有很多问题并不能为自然保护区的相关决策提供足够的科学依据，例如如何评价某一地块的价值并确认其是否为重要的栖息地仍然是尚未解决的科学问题，这导致在实际进行自然保护地的整合优化过程中，过多地依赖当地管理部门和地方政府的意愿，这些意愿往往以方便管理和不对当地发展产生过多制约为立足点。又如如何评价某一区域的原真性、自然度和连通度，从而控制人类干预的程度，也尚未有普世方法或技术途径。因此，在生态文明建设的新要求下，自然保护区保护管理与科学研究的任务仍旧十分艰巨。
        参考文献：
        [1]李莎，刘方荣.新时代人的生态环境需要对生态文明实践理路的启示[J].大庆师范学院学报，2019，39（05）：15-21.
        [2]李亚欧.新时代生态文明建设内涵解读[J].改革与开放，2019（03）：1-3+25.
        [3]柳琳.向生态文明建设的新时代迈进[J].中小企业管理与科技（下旬刊），2016（08）：103-104.
        [4]周知民.大力推进生态文明建设的理性认知[J].吉林环境，2013（03）：37-40.