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基层社会治理创新机制研究

发表时间：2020/11/9 来源：《基层建设》2020年第21期作者：卢朝阳

[导读] 摘要：社会治理工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，把治理有效作为宣传群众、发动群众、组织群众，推动共建共治共享治理体系建设的重要抓手，探索多元基层社会治理新机制，可为推动乡村振兴提供了强有力支撑。

        安徽省蒙城县委党校安徽蒙城 233500
        摘要：社会治理工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，把治理有效作为宣传群众、发动群众、组织群众，推动共建共治共享治理体系建设的重要抓手，探索多元基层社会治理新机制，可为推动乡村振兴提供了强有力支撑。
        关键词：基层；社会治理；创新；机制
        实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。应该看到，乡村振兴战略提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”20个字总要求是相互联系的有机整体。其中，“治理有效”是乡村振兴的社会基础。
        一、社会治理工作的新内涵
        党的十九届四中全会明确提出了社会治理的新理念、新要求和新任务：
        （一）社会治理的新理念
        就是六个字：“共建、共治、共享”。
        共建就是共同参与社会建设，要求突出制度和体系建设的基础性、战略性，是社会治理的基础。
        共治就是共同参与社会治理，要求树立大社会观、大治理观，打造全民参与的开放治理体系，是社会治理的关键。
        共享就是共同享有社会治理成果，要求社会治理的成效更多更公平地惠及全体人民，是社会治理的目标。
        （二）社会治理的新要求
        就是二十八个字：“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”。十九届四中全会增加了“民主协商、科技支撑”两个要求。
        （三）社会治理的新任务
        就是建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。建设这个社会治理共同体就是为了适应我国社会主要矛盾的转变，聚焦人民期待的增长点，找准各方利益的结合点，更好地满足人民群众多层次、差异化、个性化的需求，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
        对多层次、差异化、个性化的需求，课题组理解为：
        多层次就是不同层次的群体，比如，高收入、中收入、低收入和贫困群众，还有机关单位、企业法人、新型经营主体等等。
        差异化就是不同群体对社会治理有不同的需求，比如，高收入群体可能是人身安全、财产安全等方面的需求；贫困群体可能是对国家政策帮扶，尽快脱贫等方面的需求。
        个性化就是不同的生活习惯、爱好等方面的需求，比如，想看书，得有看书的地方；想跳舞，得有跳舞的地方；想锻炼身体，得有锻炼身体的地方等等。这都需要各级党委、政府统筹考虑。社会治理共同体如何建设好、落实好，形成体系，形成规划，一任接着一任干，才能不断推进社会治理体系和社会治理能力现代化。
        二、基层社会治理面临的问题
        基层治，百姓安，国家稳。随着近十年来，基层经济的快速发展和乡村面貌的巨大改变，基层社会治理也凸显出很多问题，特别是基层干部已不能尽快适应新时代要求，主要表现在：
        （一）基层干部的实际和心态年龄偏大
        以安徽省蒙城县双涧镇为例，当前镇机关在职在编干部（含财政所、农综站）共75人，60后24人，占32％；70后33人，占44％；80后9人，占12％；90后9人，占12％；全镇村两委干部共140人，60后67人，占48％；70后39人，占28％；80后20人，占14％；90后14人，占10％。同时，一部分60后的干部，除了业务，其他工作基本不干；一部分70后干部心态老化，工作缺乏激情，推推动动，不推不动；一部分80后干部，不能吃苦，有时干工作还讲条件。
        （二）重解决群众的实际问题，轻思想教育工作
        近年来，随着全面建成小康社会目标的实现，全面打赢脱贫攻坚任务艰巨而繁重，越在基层，工作的强度高、难度大，愈加明显。作为与老百姓朝夕相处的镇村干部，比较一下镇村干部所做的工作，总感觉给群众解决的实际问题不少，比如路通、水通、网通等等，但向习总书记说的“解决思想问题”显得不足。中华民族自古以来重视教化。《诗经》里记载，“美教化，移风俗”。教化缺失就会导致部分群众国家意识、集体意识、诚信意识、法治意识在淡化，也是导致部分群众对党的认同感下降的直接原因。个别群众似乎游走在基层法律惩治和道德约束的边缘地带，动不动就向基层干部示威“我又不犯法，你也咋不着”，同时又没有廉耻之心，为了个人私利，不择手段，甚至为所欲为，得寸进尺。还有个别贫困户，日子好了反而不听党的话，不感党的恩。这种现象愈发严重，给基层治理带来新的挑战，也是巩固基层政权面对的严肃问题。这就是十九大提出的人民对美好生活的需要与发展的不平衡不充分之间的矛盾。
        （三）乡村干部的“身体进入新时代，思想停在过去时”的现象偏多
        这些现象的主要表现，一是脑袋中没有指导思想，缺乏理论武装，常把“与时俱进”当口号喊。二是没有大局观，喜欢抠条条框框，从不讲政策的灵活性和滞后性，常把“解放思想”当口号喊。三是工作靠习惯，方法靠经验，不喜欢学习，对理论和政策，一知半解，喜欢唱高调，大而化之，常把“改革创新”当口号喊。四是工作开展喜欢大哄咙、搞突击，单打时，讲条件，讲待遇，常把“责任担当”当口号喊。五是工作重显绩，不注重潜绩，不喜欢做“打基础、利长远”的事，常把“三严三实”当口号喊。
        （四）镇村两级的“官老爷”思想还是较重
        有的镇干部好摆官架子，喜欢开个会、讲个话，工作亲力亲为时，感觉是掉架子；有的不钻研业务，总想找个助手帮办，动口不动手；有的对群众来镇村办事，不主动、不热情、不过问，遇到自己分内的事，则简单地听群众说一说，要么推给下级，怕麻烦，不能解决群众实际问题。有的村干部总认为比群众高一等，高高在上，说话很强势；有的在落实农村政策时，当施舍，更甚的是吃拿卡要、优亲厚友；有的在解决群众诉求时，应付差事，一时解决不了，就推就拖，更有甚至者，找各种客观理由搪塞乡镇，把群众当刁民，不把群众当回事，不把服务当职责等等现象，也说明人治社会的思想观念和封建残余还没有彻底清除。
        （五）治理主体出现弱化，治理能力亟需提高
        随着工业化、城镇化的快速推进，我国农村人口净流出加剧，这其中包括农村精英。大量农村人口“离土又离乡”，只剩下老人、妇女、儿童以及其他弱势群体，导致农村社会治理人才短缺、社会治理主体弱化。目前，农村以家庭为主要生产单位，而市场经济使乡村社会人员流动相对活跃，客观上减少了基层干部与群众交流沟通的机会。加之部分基层干部职责认识比较模糊，服务群众的自觉性、主动性不足，工作职能的转变跟不上形势要求。

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对待群众，有些基层干部延续单向的管理模式，总认为“我不管他，他就不理我”，还是把农民当作管控的对象，而非服务的对象。有些基层干部工作方法简单、作风不实、感情用事、处事不公，破坏了党的形象，影响了党群、干群关系。
        （六）镇村两级受历史遗留问题影响较大
        一是在发展过程中受市场的影响，比如，可以流转的土地，不能及时向群众兑现地租，镇村干部压力大。二是受环保影响，一些以往年份上马的养殖场，虽然作了整改，但有的还是离村庄较近，群众反映不断，乡村执法难度大。三是受债务的影响，乡镇债务虽然大部分已化解，但在土地整理、人居环境、美丽乡村、集镇建设等方面而又有新的欠账。村级历史债务一直没能化解，有的村干部在职在位，目的是想解决自己的垫款，不是为了工作。其他下台的干部，也时常盯着村里，有时还背后制造点小麻烦，让现任村干部很头疼。四是受历史信访问题的影响，有的信访问题涉及几任村干部，几任表态又不一致，处理起来难度很大。这些隐患和风险都困扰着镇村两级社会治理进程。
        （七）镇村两级治理基础欠账还是较多
        一是人才基础。镇村干部素质和能力参差不齐，高素质、有本领的人才少，还没有达到“鲶鱼效应”的临界点。二是经济基础。乡镇的财政收入有限，村集体经济收入而又薄弱。这样的经济基础想满足人民日益增长的美好生活需要任重道远，经济发展的任务更加艰辛。三是硬件基础。群众对道路建设、饮水安全、环境卫生、健康服务、居家养老，就业保障，兜底救助、文化娱乐等方面多层次、差异化、个性化的需求欠账还是较多，短板差距还是很大，日臻完善还需要一个长期的过程，还需要我们长期的坚持抓基层、打基础。
        （八）群众利益诉求多元化，各类矛盾纠纷日趋复杂
        随着城乡一体化进程的不断深入，乡村封闭保守的社会格局被打破，人口流动速度加快，农民的生活生产方式、思想价值观念逐步转变，民主法治意识明显增强，利益需求日益多元，各种利益诉求不断出现。同时农村社会矛盾纠纷增多，而且矛盾由以家庭和邻里矛盾为主，逐渐转变为涉及宅基地、土地承包、项目征地、林地收益等经济纠纷为主。另外，还出现了由于干群关系紧张、政策宣传执行不到位等导致的群众与政府相关部门、单位间的矛盾纠纷，医疗纠纷、环境保护纠纷等新型矛盾纠纷。面对这些矛盾纠纷，政府虽已采取多种措施加以解决，但与群众的迫切需求还存在距离。
        三、创新基层社会治理机制的几点建议
        党的十九届四中全会进一步提出，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务”。这些论述不仅为基层治理明确了方向，也为新时代基层治理提出了有效的途径和方法。
        （一）创新用人机制
        课题组认为，业务是学出来的、干出来的，坚持把大胆提拔使用年轻和年轻态干部作为关心关爱基层干部的具体表现。强化年轻干部在工作第一线的实践锻炼，不断培养他们解决具体问题的工作能力和水平。同时，建议进一步加强县乡两级干部交流工作力度，一定程度上能够解决“慵懒散浮拖”的现象。
        （二）加大基层干部的培训机制
        大力加强理论知识培训，帮助基层干部牢固宗旨意识，端正思想，培养党性修养。开展新知识培训，大力提升镇村干部干部发展能力的培训，紧紧围绕振兴村集体经济发展，统筹推进蔬果种植基地、电商产业园、粮食产业园建设，盘活资源、开源节流，提高基层干部发展的能力为目标，加大各类适应性短期培训和专题研讨班力度，不断提高培训的实效性和针对性。要加大基层干部教育投入，建立健全基层干部教育培训的各项制度，创新教育培训载体，改进教育培训方式方法，使教育培训真正入脑入心，确保教育培训收到实实在在的效果。大力推动基层干部学习的制度化、经常化、规范化建设，通过作风教育不断把基层干部的作风建设引向深入。
        （三）创新社会矛盾纠纷化解调处工作机制
        十九届四中全会进一步提出，“坚持和发展新时代“枫桥经验”完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”。针对突出矛盾纠纷问题，要积极探索重点群体社会矛盾化解调处机制和联动协调机制。扎实开展重点领域人民调解组织建设，全面加强社会矛盾纠纷排查调处。进一步建立和完善信息反馈和预警分析机制，加强矛盾纠纷的分析，完善预警预测。要充分调动社会资源，大力吸纳离退干部、教师以及社区的老支书、老主任等各方面人员从事社区的纠纷调处工作；实施情报信息员制度，鼓励老党员、老教师社区干部及热爱调解工作的人员加入到调解信息员队伍中来，随时发现矛盾苗头，及时化解矛盾隐患，不断提高对潜在矛盾纠纷的防范能力。
        （四）提升农村公共服务供给机制
        一是加强农村公共基础设施建设；二是积极加强镇村服务人才培养、招聘。培养专业型人才，特别是培养具有专业知识的社会工作者，并用优厚的待遇吸引大专院校毕业生、专业社工到农村，参与农村社会治理，服务农民。三是建立多形式、多渠道、多层次的多元供给体制的公共服务供给模式，努力拓宽农村公共服务的融资渠道，充分发挥民间资本的优势，实现农村公共服务供给主体的多元化。
        （五）夯实治理基础，加强基层组织建设机制
        乡村振兴首先要推动乡村组织振兴。党的十九届四中全会提出，“构建基层社会治理新格局”。必须“发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”。一是加强基层党组织建设。基层党组织是党在基层全部工作和战斗力的基础。基层党组织是推进基层治理最主要、最直接、最有效的力量。要着力提高基层党组织运用法治思维和法治方式推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作；要选拔和发展年轻、有活力、政治坚定的干部进入党组织，增强村“两委”班子公信力、执行力。二是加强基层委员会自治组织建设。落实《中华人民共和国居（村）民委员会组织法》，坚持“法无授权不可为”，更好地发挥居（村）自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治功能；要把法治乡村建设纳入美好乡村建设重要内容，切实转变乡村治理的观念和方式；要发挥好村规民约作用，真正还权于民，把村民自治落到实处。三是加强基层社会组织建设。在多元化的社会治理体系中，基层社会组织是群众参与社会活动的重要载体。2020年中央一号文件提出，要“动员群众参与乡村治理，增强主人翁意识，维护农村和谐稳定”。因此，要大力培育、发展基层社会组织。同时，要加强对各类社会组织的规范、指导，充分调动社会组织参与社会治理的积极性，更好地发挥社会组织在促进基层依法治理中的重要作用。
        （六）创新网格化服务管理机制
        加强以信息化为支撑的村（社区）网格化服务管理体系建设，是创新社会治理方式、深化平安建设的新路径。因此，要进一步规范网格化体系，一是规范网格划分。结合实际工作情况，全面梳理、重新调整网格，重点解决部分网格划分过大、网格之间存在空隙以及管理不到位的问题。二是规范网格员队伍建设。重点要明确网格员从业要求、待遇保障标准、工作职责任务，严格落实村（社区）网格员专人担任的要求，健全培训管理考核等制度，把网格员队伍建设成为一支人员相对固定，职业认同感强，综合素质较高的社区工作专门队伍。三是规范三级网格平台建设。加强乡镇和村（社区）网格化服务管理分中心（工作站）网格平台建设，要落实人员、健全制度，做好网格化服务管理日常工作。促进打通服务群众的“最后一公里”，倒逼干部作风转变、力量下沉、基础夯实，从而实现社会治理方式改善、社会管理水平提升。
        本文系2020年度亳州市社会科学规划课题；蒙城县委宣传部2020年宣传思想文化工作大调研重点课题。
        作者简介：基层社会治理创新机制研究课题组组长、执笔人：卢朝阳，中共蒙城县委党校讲师，研究生学历，法学硕士，研究方向：社会学、社会史、社会保障。