工商银行山西省分行 李 江1 王黎辉2
高速公路建设在国家经济发展具有重要地位，加快高速公路建设是中国经济社会发展的需要。近年来，我国高速公路建设速度较快，截至2018年底全国高速公路总里程达13.79万公里（政府还贷性高速公路7.26万公里、经营性高速公路6.53万公里），其中：山西省高速公路总里程达5,357公里（政府还贷性高速公路4,080公里、经营性高速公路1,277公里）。在我国通过加大基础设施投入，拉动内需提振经济的大背景下，未来高速公路建设仍存在一定需求，但由于国家高速公路路网已接近完善等因素，整体增速预计将有所放缓。
近年，随着新增路产的建设以及路网效益的显现，全国高速公路收入规模保持一定水平的增长。但目前受经济下行压力较大影响，加之公路行业本身初始投资规模较大、投资回收期长的特点，加之铁路、航空对公路运输的冲击，加之2017～2019年间发改委、工信部、财政部及人行等四部委联合3次发文要求做好降成本重点工作，明确指出公路等运输行业加强降低物流成本,各省全面推广高速公路差异化收费以及重点地区的环保要求等种种因素影响。未来路产培育难度不断加大，存量债务增长且陆续已进入还贷期，收支缺口将进一步走高。
一、全国高速公路情况
我国高速公路建设起步相对较晚，整体发展较快。自1988年中国修建第一条沪嘉（上海—嘉定）高速公路以来，中国高速公路建设经历了三个发展阶段：1988～1992年为起步阶段，年均高速公路通车里程在50～250公里之间；1993～1997年为我国高速公路发展高潮，发展速度相对较快，年通车里程保持在450～1,400公里之间；1998年至今为高速公路的大发展时期，在国家积极财政政策的推动下，高速公路发展迅速，2014～2018年间年均通车里程在7,000公里以上。
（一）高速公路发展现状
全国高速公路里程保持稳定增长，受国内经济放缓影响，近年增速有所放缓。
2000年以来，我国高速公路通车里程一直保持较高的增长速度，“五纵七横”国道主干线于2007年全线贯通。2014～2018年，全国高速公路里程年均复合增长7.92%。其中2015年增速较快，之后受宏观经济下行影响，高速公路里程新增有所放缓，2018年增速下降至3.95%。
截至2018年底，我国高速公路里程由“十一五”期末的7.41万公里发展到13.79万公里，以还贷性高速公路为主（占52.65%）。截至2018年底，全国高速公路里程超过5,000公里的省份为15个，包括广东、河北、河南、山西、四川等省份，其中广东省里程8,337公里，为最长里程省份；山西省里程5,357公里，排名第13位。
西部地区里程及新增里程均居高位，但受区域经济、区域面积等因素影响，东部地区路网密度高于西部及中部地区。
东部地区高速公路建设时间较早，路网相对中西部较成熟，但近年来中西部地区高速公路发展迅速。高速公路通车里程方面，截至2018年底，西部地区里程数位居第一，达51,426公里，其次分别是中部和东部，里程数分别为44,232公里和43,013公里。新增里程方面，西部地区近年增长迅速，其中2018年西部地区新增里程数达2,522公里，占全国新增里程的48.15%，东部地区新增里程1,780公里，中部地区新增里程936公里。
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山西省路网密度在全国30个省份中排名第16位。
国内高速公路建设与区域经济发展有显著的相互促进关系，我国东部、中部与西部地区经济发展水平呈阶梯状，中西部地区经济发展水平在国内仍属于较低水平，且中西部地区地质构造差异明显，部分地区以山地和丘陵等为主，少有平原支撑，独特的地理条件导致部分中西部省份公路建设难度高，隧道、桥梁较多，单位成本造价高，资金回收周期长，高速公路网规划难以完善或尚未完善，路网密度低，尤其是青海和新疆等西部广袤地区。
（二）高速公路投运情况
高速公路作为资金密集性产业，具有准公共品属性，其投资规模大、建设回报周期长以及政府主导等因素决定了行业进入壁垒较高的特点。
作为资金密集型行业，高速公路的投资主要集中于建设成本，包括路面材料费、征地拆迁费、人工成本和通讯监控等交通设施费用等。目前，国内高速公路每公里造价约1亿元左右，而地形地貌较复杂的高速公路造价更高，如2015年底开工的兴延高速因穿越山区，隧道桥梁较多，预计造价达每公里3.1亿元。
高速公路建设周期和投资周期均较长。高速公路建设周期一般为3～5年，有的则长达5～8年。而高速公路较大的前期投资主要通过通行费收入回收，这决定了高速公路项目需要较长时间才能达到资金平衡，而中西部质量偏弱的路产面临更长的投资回收期。
目前高速公路建设多由政府部门主导且经营模式主要为BOT模式；未来高速公路融资渠道多元化探索进程将加快。
由于高速公路建设特性，虽然目前高速公路的建设资本金投入来源仍主要依靠政府补贴和地方政府融资，但高速公路建设模式多元化进程不断加快，银行贷款、建设债券、产业基金、外商合资合作、外商独资、BOT、项目融资等融资方式在收费公路中都有实践，但基本上都是以政府权责承担风险为前提。交通运输部2015年1月出台《关于全面深化交通运输改革的意见》，指出可采取政府与社会投资者共同成立特别目的公司的方式（简称PPP模式）引导社会资本参与交通运输建设；PPP模式下政府投入作为特殊股份，参与重大决策，不参与日常的管理；投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。近年，PPP模式得到积极响应，高速公路建设投资继续向多元化展开。2015年11月，兴延高速公路PPP项目投资协议正式签约，项目吸引社会资金97亿元，成为全国首例通过公开招标建设的高速公路PPP项目。
从运营主体来看，经营性高速公路投资额增速快于还贷性高速公路，还贷高速公路累计投资额高于经营性高速公路。两类高速公路累计投资额逐渐缩小的主要原因，是政府规划投资资金需求强烈与限制地方政府债务规模的冲突下，建设高速公路更多以经营性路产为主。
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公路收入主要来自于车流产生的通行费，成本由折旧摊销、人工成本和公路养护成本组成。
全国平均水准下，高速公路盈利较为困难，对于优质路段，车流显著高于平均水平，且较早建成，建造成本低，折旧摊销和利息费用较少，因此可获得较高回报率。
（三）高速公路未来展望
2013年6月，国家发改委正式印发《国家公路网规划（2013-2030年）》。规划指出，到2030年我国将建成总规模40.1万公里的国家公路网，由普通国道和国家高速公路两个路网构成；其中国家高速公路网（简称“71118网”）[ ]由7条首都放射线、11条南北纵线、18条东西横线以及地区环线、并行线、联络线等组成，约11.8万公里。截至2018年底，我国高速公路总里程已达到13.79万公里，“71118”网中的“五射两纵七横”[ ]14条高速公路已全线贯通，高速公路路网结构已接近完善，未来新建进度将放缓。
根据各省市“十三五”规划，截至2020年，全国高速公路里程预计达到约16.35万公里，增量主要集中在中西部地区，而东部及中部路网较完善地区则把解决断头路及力争实现县县通高速作为首要目标。
二、山西省高速公路情况
山西省高速路网基本形成，大规模建设阶段已完成，后续的主要建设任务将集中在打通断头路、出省口上，为进一步完善高速公路网络、充分发挥“1+1>2”的规模效应奠定基础。
“七五”时期,随着山西能源重化工基地建设的全面展开和晋煤外运量的增加,公路建设速度加快,修建了纵贯南北的大运公路。“八五”时期是山西公路建设高速发展的鼎盛时期,建设了山西第一条全封闭、全立交的太旧高速公路,形成了以大字型为骨架的“二纵六横”路网。进入21世纪,山西省高速公路进入高速发展期,2010年高速公路突破3,000公里大关,但与国内其它省份,以及国外发达国家的高速公路发展相比仍显不足。
根据《山西省高速公路网规划调整方案（2009年～2020年）》，至2020 年，山西省高速公路规划总里程7,258公里，建成33个高速出省通道，形成“三纵十二横十二环”的高速公路网布局，实现全省119个县（市、区）均有高速公路连通，实现与国家高速公路网和周边省份高速公路网的衔接，实现全省高速公路整体布局结构的进一步优化和完善。
（一）山西省高速公路现状
截至2018年末山西省公路总里程14.33万公里（2019年总里程14.4万公里），收费公路里程6,387.4公里[ ]，其中高速公路5,357公里（2019年高速公路5,711公里），占收费公路里程的83.9%。2018年度山西省收费公路通行费收入240亿元，其中高速公路通行费收入228.4亿元[ ]。
山西省2015～2018年高速公路通行费收入分别为111.15亿元、156.28亿元、200.2亿元、228.4亿元，复合增长率27.1%，增速有所放缓。
山西省高速公路性质以政府还贷为主。至2018年末，通车政府还贷高速公路收费里程4,079.6公里，占收费高速公路总里程的76.2%，由山西省交通运输厅负责管理。2018年政府还贷高速公路通行费收入156.7亿元，占高速公路总通行费收入的68.6%。
2018年末，山西省经营性高速公路1,277.4公里，占收费高速公路总里程的23.8%，主要由山西路桥建设集团有限公司、山西省交通开发投资集团有限公司和山西省高速公路集团有限责任公司三大集团负责管理。2018年经营性高速公路通行费收入71.7亿元，占高速公路总通行费收入的31.4%。
投融资体制为省级“统贷统还”。山西省的高速公路建设、投融资大多由省级负责，均由省交通厅（含高管局等交通厅下属企事业单位）直接作为借款人，致使高速公路债务约占到省本级政府性债务的90%。根据山西省人民政府《关于同意成立山西交通控股集团有限公司的批复》（晋政函（2017）100号），全省政府还贷高速公路从2017年12月31日由山西交通控股集团有限公司管理，并负责还本付息。
高速路网基本形成，大规模建设阶段已完成。山西省后续的主要建设任务将集中在打通断头路、出省口上，为进一步完善高速公路网络、充分发挥“1+1>2”的规模效应奠定基础。
（二）山西省经济发展状况
山西省地处黄河流域中部、黄土高原东翼，东有太行山，与河北省为邻；西、南部以黄河为堑，与陕西省、河南省相望；北跨内长城，与内蒙古自治区毗连。全省总面积15.67万平方公里，下辖11个地级市，119个县、市、区。2019年末山西省常住人口3,729万人，较上年末增加10.88万人；2019年全省生产总值17,026亿元，较上年增长6.2％；全省城镇居民人均可支配收入33,262元，增长7.2%；全省民用汽车保有量714万辆，较上年增长8.9%。
（三）山西省交通运输状况
铁路和公路为山西省主要的运输方式。目前，公路运输在山西省交通运输体系中依然占据主导地位，承担了省内一半以上的货运和客运任务。2019年全省客运量24,341万人，其中公路客运量14,009万人，占比58%，铁路客运量8,153万人，占比33%；全省货运量219,312万吨，其中公路货运量127,961万吨，占比58%，铁路货运量91,321万吨，占比42%。
山西省公路和铁路运输在货运量方面，随着经济总量的增长幅度，保持相伴增长；在客运量方面，2004～2005年是一个分水岭，2005年以后铁路客运快速增长；特别是2014年大西客专太原至西安段开通后，增势明显。随着高铁太焦线、大原客专、大张客专、集大客专[ ]、雄忻客专[ ]的陆续投运，高铁对公路客运的“挤出效应”将越来越明显。虽然到2016年公路客运量仍占据主导地位，但2015年以来铁路客运周转量已完成对公路的反超，2019年铁路客运周转量237亿人公里，公路客运周转量159亿人公里。
（四）高速公路投资情况
1、山西省高速公路建设投资情况
2014年以来，山西省高速公路建设投资增速有所放缓，建设投资规模仍整体较大，建设投资中仍以银行贷款为主，债务规模进一步增长。截至2018年山西省高速公路累计建设投资总额3,271亿元（较上年增长1.4%），其中，资本金540亿元，占比16.5%；银行贷款2,191亿元，占比67%；其他债务540亿元，占比16.5%。
2、与周边四省（河北、陕西、河南和内蒙古）高速公路建设投资对比情况
从投资总额来看，河北最高4,864亿元，山西第四3,271亿元，与河南（3,400亿元）规模相当；从近五年投资复合增长率来看，内蒙古最快15.5%,山西最慢6%，与河南增速（6.3%）相当；从路网密度来看，河南最高3.94公里/百平方公里，山西第四3.43公里/百平方公里，内蒙古最低0.53公里/百平方公里；从单公里累计投资来看，陕西最高7,439万元/公里，山西第三6,106万元/公里，内蒙古最低3,627万元/公里；从投资构成来看，债务性资金支出内蒙古占比最低64%,山西最高83%，与陕西（82%）构成相当。
综合来看，山西高速公路已基本完成规划主干框架的构建2019年末已完成近80%，剩余主要是打通“出口路”及连通“断头路”工程，投资规模增速较周边省份已明显放缓；受山西多山地、沟壑地形复杂特点影响，加之矿产压覆、塌陷治理等因素存在，单公里投资成本相对较高；与周边省份相比，财政性资本金投入不足，以银行融资为主，单公里高速公路背负高额本息支出。
（五）高速公路运营情况
2014～2018年，全省收费高速公路通行费收入持续增长，年均复合增长16.4%。2018年，全省收费高速公路通行费收入为228.36亿元，较上年增长14.1%，增速较上年下降14个百分点；其中政府还贷性高速公路通行费收入为156.66亿元，较上年增长15.8%，增速较上年下降12.5个百分点；经营性高速公路通行费收入为71.71亿元，较上年增长10.5%，增速较上年下降16.7个百分点。
高速公路运营主要受收费政策和车流量影响较大。
1、收费标准情况
根据《深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费实施方案》以及《收费公路车辆通行车型分类》，自2020年起，货车方面，高速公路对货车统一按车（轴）型收费，取消计重收费；客车方面，对车长小于6米的8座和9座小型客车按1类客车收取车辆通行费。
（1）我省收费标准
目前山西省高速公路收费标准执行山西省人民政府《关于同意调整我省高速公路车辆通行费收费标准的批复》（晋政函（2019）126号）[ ]，具体为：
客车收费标准
山西省高速公路客车的收费按高速公路技术等级及所处地域经济发展状况，从高往低共分甲类、乙类和丁类。各类车型收费标准如下表所示。
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■货车收费标准
货车计费方式由计重收费统一调整为按车（轴）型收费，货车收费标准按照道路、500米（含）以上隧道和桥梁、独立黄河大桥分别核定，设立一年期货车收费标准动态调整机制。
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（2）与周边四省收费标准对比
从山西与周边四省2020年最新公布客车收费标准对比来看，山西客车高速道路收费标准仅高于内蒙古，但需说明的是内蒙古单公里投资及单公里融资占比均远小于山西，其收费标准无可比性。
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数据来源:百度搜索公开信息整理
新规正式实施，货车计价由此前称重模式改为按轴收费，理论价略有下滑，但或能进一步提升高速公路通行效率，提升车流。
综上所述，2020年各省自行制定并启用新收费标准后，对货车而言，同一车型不论空载满载，其通行费均相同。与计重收费模式相比，新标准下的满载货车通行费降低，空载货车通行费升高。据西部证券研究表明[ ]，新标准下平均货车新旧费率均有不同程度下降，如：江苏-6.8%、福建-7.6%、河南-4.6%、江西-3.9%，我行评估模型计算山西下降为-5.2%。因此，新标准鼓励货车多装货，车流路径可能发生变化。另外，各省（如山西、河北、河南等）制定的新收费标准均开始实行差异化收费，此政策实施虽对货车费率产生小幅拖累，但其对车流量的诱增仍起到了积极的作用。
2、运输量及通行量情况
（1）运输量
山西省2019年公路客运量14,009.3万人，比上年下降11%；客运周转量158.8亿人公里，下降-0.5%；货运量127,960万吨，增长1.4%；货运周转量1,915.6亿吨公里，增长0.4%。从山西近十年运输统计情况看，公路客运量及周转量均呈逐年下降趋势，主要2005年以后，铁路客运能力的大幅提升，尤其高铁的建设加快，对客运的“挤出效应”更加明显；公路货运量及周转量有显著增加，主要得益于我省高速公路网的快速建设，十年间新增高速里程较2008年翻了一番。
周边省份运输情况来看，河南凭着独特的交通区位优势，在客、货运量方面远高于其他四省；河北凭借公路里程和密度上与河南相差不大，在客、货运周转量方面与河南旗鼓相当，且远高于其他三省；山西运输量基本处于五省最末，仅在公路客运量上略好于内蒙古。
（2）通行量
2019年山西高速公路自然车型通行量为2.88亿辆，其中客车占比60%，货车占比40%。较周边省份相比，总体通行量排第三，是河北、河南通行量的一半，与陕西也相差较大，但山西货车通行量占比最大，为40%（其余四省：河北、内蒙古35%，河南24%，陕西23%）。
3、通行费收入及运营支出情况
2018年度，山西省高速公路通行费收入为228.36亿元（其中：还贷性高速公路156.65亿元，经营性高速公路71.71亿元），支出总额为621.22亿元，其中还本付息支出554.29亿元（其中:还贷性高速公路506.87亿元，经营性高速公路47.42亿元），养护支出22.71亿元，运营管理支出26.94亿元，税费支出14.95亿元，其他支出1亿元。
山西2014～2018年收支缺口不断扩大，2016呈现暴发式的增长（其中还贷性高速公路收支缺口扩张较快），银行贷款余额由2015年1,580亿元激增至2,572亿元，增幅62.8%。2018年收支缺口整体出现首次回落，其中经营性高速公路收支由负转正。
2018年度山西高速公路通行费收支缺口为392.86亿元，比上年减少43.94亿元，下降10%，但全省高速公路通行费收支缺口仍处在高位。高速公路的收入大部分来自于通行费收入，而支出包括还本付息、养护经费、运营费用等。从运营主体来看，不论是政府还贷公路还是经营性公路，整体均处于亏损状态。
图1：2014~2018年山西高速公路收支情况
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（单位：亿元）
数据来源：Wind资讯
山西高速公路支出以还本付息为主，收入无法覆盖还本付息，压力主要来自于还贷性公路。从支出结构来看，2014～2018年，收费公路支出主要以还本付息为主，平均占比85%。近年来我行高速公路债务规模不断扩张，加之“绿色通道”（鲜活农产品运输车辆）和重大节假日小型客车对通行费的减免收费，公路还本付息压力不断加大，至2014年起通行费收入无法覆盖还本付息，且缺口持续扩大。从运营主体来看，目前政府还贷公路还本付息占比持续处于高水平，经营性公路还本付息占比较低。
从2018年全国高速单公里收支情况来看，山西单公里收入高于全国水平，高13.6个百分点，但收支平衡缺口远高于全国水平，高出162个百分点，主要还本付息成本过高。与周边四省相比，山西收支平衡缺口最大，数据分析：除内蒙古外，各省单公里经营成本大致相当，主要是收入和还本付息的“剪刀差”引起缺口差距。
（六）高速公路债务情况
2018年末，山西省高速公路债务余额为3,140亿元，较上年末净增4亿元，增长0.1%。其中，还贷公路债务余额2,665亿元，经营性公路债务余额475亿元，分别占收费公路债务余额的84.9%和15.1%。债务总额中，银行贷款3,026亿元，其他债务114亿元。2014～2018年间，山西高速公路债务余额由1,632亿元增长至3,140亿元，复合增长率17.78%；其中：银行贷款余额由1,382亿元增长至2,662亿元，复合增长率17.81%。
2014～2018年间，山西高速公路银行贷款余额较累计投资中银行贷款增长过快，反映出近年高速公路通行费收入不足以覆盖还本付息压力，在还款期内不能按预期计划偿还，只能通过延长收费期限调整还款计划或融资再安排等方式缓解贷款风险的发生。
三、某银行近年高速公路项目后评价情况
（一）基本情况
本次调查报告共选取某行2010年至2020年间评估完成的13条高速公路项目进行后评价。13条高速公路总里程922公里，平均桥隧比27%,已通车道路8条，其中：国高道路5条，省高道路8条；政府还贷道路5条（全部借款人为山西交通控股集团有限公司[ ]），经营性道路8条；东西方向道路7条，南北方向6条。
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（二）投资情况
除长晋高速公路为固定资产支持融资外，其他12条高速公路平均单公里总投资9,012万元、单公里融资6,124万元（融资占比68%）。其中，青兰国家高速公路长治至延安联络线（G2211）山西境黎城至霍州段PPP项目单公里投资最高，投资额为15,172万元/公里；临汾北环高速公路项目单公里投资最低，投资额为4,490万元/公里。
（三）运营情况
根据后评价的13条高速公路评估报告及测算，运营期特征年收支预测情况来看，与2018年山西省高速公路平均单公里通行费收入相比，评估项目收入及运营成本预测均较为谨慎；从收支平衡缺口来看，还贷压力也较为乐观。
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从8条已投运的高速公路实际运营情况来看，榆和高速、长临高速、长晋高速、离军高速实际通行费收入基本达到或高于预期。其余高速公路通行费收入小于预期的主要原因为：临汾北环属于临汾市环线高速公路，实际通行量远远小于可研预期；长平高速与高陵高速目前为断头路，通车运营后未能发挥网络效应[ ]，通行费收入大受影响；神岢高速2019年6月通车，通行费收入不能客观反映整年收入水平。
四、行业政策
近年发布的高速公路行业政策利好行业发展。相关政策明确了符合要求的高速公路期满后，可延长收费期限，高速公路收费标准更加灵活和市场化；提出高速公路行业融资新渠道，有利于融资多样化及提高投资效率。
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五、调查小结
总体来看，高速公路是典型的基础设施，供给宏观调控，需求刚性稳定，一旦进入成熟期，供需两侧都会演化得非常缓慢。
宏观方面，我国“71118”公路网建设已经进入尾声，东、中、西部公路里程增速均将至5%以下，未来供给端较难有大幅提升。我省高速路网基本形成，大规模建设阶段已完成，后续的主要建设任务将集中在打通断头路、出省口上，最大化释放和提升路网“1+1>2”的规模效应。
运营方面，随着新增路产的建设以及路网效益的显现，未来全国高速公路收入规模仍有望保持一定水平的增长。但目前经济下行压力较大，加之铁路、航空对公路运输的冲击，均将对高速公路行业的发展造成一定不利影响。全国高速公路行业目前收支缺口巨大，未来收入支出增速不匹配情况或将持续。
政策方面，随着深化收费公路制度改革力度的不断加大，新规正式实施，货车计价由此前称重模式改为按轴收费，理论价略有下滑，但或能进一步提升高速公路通行效率，提升车流；新修订收费公路管理条例的实施，将收费公路的偿债期限或者经营期限做出调整，并新增养护收费期，进一步增加了收费公路的资金来源。
偿债方面，高速公路发展与当地经济水平密切相关，我省作为中部地区，经济欠发达省份，部分高速公路尤其政府还贷公路偿债能力存在较大差异性，还本付息缺口较大。但随着经济发展及路网完善，长期而言，通过发债、展期、调整还款计划、再融资（融资再安排）等措施，大部分项目仍具备还本付息能力。
作者：工商银行山西省分行 李 江 王黎辉
二〇二〇年九月二日
【编者按】为与目前高速公路相关信息及数据来源保持一致，本报告高速公路主要相关数据获取时间截至2018年底。