李娜
中国共产党聊城市委员会党校法学教研室 山东 聊城 252000
摘要：改革开放 40 年，中国的城市化无论在规模还是质量方面都取得了举世瞩目的成就，空间型规划发挥了不可替代的作用。空间型规划所规制的是行政行为与土地使用，而法制的重点是规范政府的规划行为。规划法制的产生、演进与当时的社会经济发展水平和国家治理方式密切相关。中国的空间型规划法制顺应了城市化进程中经济市场化、区域一体化、主体多元化的改革需求，形成了以《城乡规划法》为主体的空间型规划法规体系，但也留下了在计划经济时期权力制约权力的痕迹，产生了“多规”等问题。随着空间规划体系的提出，建立以《空间规划法》为主体的法规体系，提升空间规划在城市化进程中的治理能力，则是当下面临的重大课题。
关键词：演进；改革开放；立法；空间型；规范
一、改革开放40年空间型规划法制的演进
40 年城市化、市场化的进程改变了空间型规划的作用。而空间型规划作用的变化必然反映到空间型法制中来。空间规划法制属于行政法范畴，其目的是规范行政权力运行，保障公民的基本权利，实现社会经济的可持续发展。在城市化的不同时期，不同阶段所产生的问题是不同的，所引发的权力与权利关系也是不同的，这就引发了空间规划法制的演进[1]。空间规划法制的演进，既与一个国家的法治传统、治理体系密切相关，又与城市化进程中主要矛盾的表现相互关联。在中国，由于只有城乡规划的法律体系是相对完整的，可以认为，目前已经形成了以《城乡规划法》为主体，包括《土地管理法》等一般行政法及涉及空间型规划的编制、实施、处罚、复议等相关行政法规所组成的空间型规划法规体系。
在中国由于长期以来实施计划经济，权力介入土地使用的历史较久，而权利的产生则相对较晚。在计划经济时期，规范权力所运用的手段是科学方法。权力制约权力，成为了这一时期的重要特征。在快速城市化的背景下，物质形态规划仍然是规划法制的重要部分。在引入土地出让制度及住宅商品化以后，市场的多元主体逐步形式化。2004 年的私有财产保护入宪，以及2007年《物权法》的颁布对空间型规划的法治产生较大影响。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，空间型规划的法律关系由权力制约权力逐步转向权利制约权力。空间型规划逐步关注权利的保护，并由技术政策向公共政策转变。但是，权力制约权力的惯性依然存在，造成了“多规”分立的格局，由此引发了向“多规合一”的方向演进。
二、空间规划法的立法构想
（一）空间规划法的规制对象
空间规划体系是中国进入社会主义新时代所提的规划体系，其目的是解决以城乡规划为主体的诸多规划在城市化进程中的空间治理能力问题[2]。空间规划的建立首先是要明确其规制的对象。虽然主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划所依据的法律、规范和技术标准不同，但是它们都有一个共同点，从不同层次或角度关注土地使用。因而，由上述 3 类规划整合而成的空间规划所关注的对象就是各个层次的土地使用。在“以人民为中心的发展”背景下，城市与乡村的发展仍然是空间发展的主体。空间规划体系的重点仍然是关注城市与乡村的发展，土地资源的有效利用，重点仍然是城市与乡村的土地使用。为此，空间规划的规制对象实质上是城市与乡村的土地使用及其上的建设活动，不仅仅是《城乡规划法》中的建设活动。随着空间规划体系的提出，城乡规划面临转型，《城乡规划法》急需修订。
对土地使用实施公共管理，应植根于现实、适应时代发展的要求。在社会主义新时代，中国的国家治理方式发生了重大变化：第一，权力运行方式变化。2014 年十八届四中全会提出全面依法治国，要加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度。法治是空间规划制度建设的基点。第二，权力运行目的变化。城市化过程就是以人民为中心的发展过程，城市发展的目的是“为了人民、依靠人民，发展成果由人民共享”。“以人民为中心的发展”是权力运行的目的。第三，权力实现价值变化。空间规划体系不仅要应对城市化、市场化过程中的相关问题，还要在法律规范体系建设中植入公平正义等价值理念，践行社会主义核心价值观。
（二）空间规划法中的规划体系
空间规划所规制的对象是土地使用。土地具有资源与财产的双重特性：作为资源，土地是城市发展的基础；作为财产，土地是法律保护的对象。如何提升土地资源的效率，保护好土地产权制度，空间规划不可回避现代产权制度[3]。这是改变城乡规划过于静态，与土地政策相脱节，造成城市化进程中治理能力较弱的重要方面。借鉴西方国家城市规划或空间规划的立法经验，空间规划应当基于现代产权制度，建立三个基本制度：第一，土地发展权制度。这是提升空间规划治理能力、实现社会公平的基础性制度。第二，土地相邻权制度。这是保护土地财产权利的重要制度。第三，土地征收权制度。这是实施空间规划的关键制度。整合主体功能区规划、城乡规划和土地利用总体规划，实质上就是将三者整合成为不同尺度、层次的空间规划。
借鉴西方国家的规划体系，空间规划可分为三个次层：第一，区域空间规划。将主体功能区规划与城镇体系规划整合成全国、省域或者是城市群等层面的区域规划。第二，县市域空间总体规划。将城市总体规划与土地利用总体规划整合成城市总体规划或县市域总体规划。第三，地方空间规划。根据城市与乡村在权力运行及土地所有制方面的不同特点，以控制性详细规划、乡村规划为基础，整合成为地方空间规划。由于地方空间规划涉及产权的保护，研究规划立法是空间规划体系建立的重要任务之一。空间规划是通过对土地使用的管治来实现空间规划的目标。其中，规划行政许可发挥了重要作用。在《城市规划法》时期，规划行政许可是一种以规划为导向的自由裁量制度；在《城乡规划法》时期，规划行政许可则采用一种以规划为依据的严格规则模式。这两种模式各有优缺点：自由裁量模式可以更好地适应市场经济多变的特点，但难以实现规划目标和空间布局；严格规则模式可以更好地实施规划的目标与空间布局，但在如何适应市场经济的特点方面仍然存在不足。服务于“以人民为中心的发展”的空间规划制度，则应吸收自由裁量模式与严格规则模式的优点，建立以法定规划为依据的行政许可制度。空间规划中的行政许可制度，不仅要改变权力制约权力的方式，还要建立一种绩效导向的许可制度。
（三）空间规划立法的思考
“多规合一”解决了空间规划科学编制的制度障碍。在“多规合一”背景下的空间规划，如何得以有效的实施，则是《空间规划法》应当关注的。从《城市规划条例》到《城乡规划法》，无论是城市总体规划还是控制性详细规划都是采用政府批复的方式。虽然城乡规划具有法律效力，但是从行政法角度看，政府批复的方式在学理上属于规范性文件的范畴，法律地位不高、刚性不足，这就产生了“城市总体规划失效”和“控制性详细规划尴尬”等问题，造成了城乡规划在城市化进程中治理能力的不足。这不仅是“多规”协同性不足的问题，更重要的是城乡规划的法律制度设计问题。空间规划要提升治理能力，应当采用立法模式。实际上，2013 年中央城镇化工作会议就提出，“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作”。空间规划立法既改变了规划调整修改的随意性，又可为规划行政许可明确法律依据。空间规划立法关键是明确规划体系法立法中的定位。县市域空间总体规划与地方空间规划的立法则是规划立法核心。从法律授权的逻辑上看，城市总体规划的权力来源于《城乡规划法》。《城乡规划法》采用不明确的法律概念，诸如合理布局、节约用地和公共安全等给地方政府授权。《城乡规划法》第十九条明确规定，“根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划”，实际上是采用更加清晰的城市总体规划为地方政府授权。因此，县市域空间总体规划属于授权性立法，所规范的是地方政府在制定下位规划时的行政行为，而地方空间规划层面的法定图则或控制性详细规划大纲则是对土地使用的立法。
空间型规划的 40 年是伴随中国经济改革与社会转型的 40 年。随着城市化进程，中国已经从改革初期的乡村社会转变为现在的城市社会。中国 40 年城市发展的成就表明，《城市规划条例》《城市规划法》《城乡规划法》《土地管理法》已经很好地顺应 40 年改革开放的要求，较好地解决了城市化进程中城市功能演进与规模扩展等空间性问题。40 年的空间型规划历史表明，空间型规划目的是服务国家的宏观治理理念，平衡社会、经济与环境的空间关系，实现社会经济的可持续发展。因此，未来要进一步完善立法，真正发挥法律在社会治理中的作用。
参考文献：
[1]朱红,李涛.发达国家国土空间用途管制的经验及启示[J].中国土地,2020(08):44-46.
[2]赵炳鉴.国土空间用途管制研究综述[J].城市建设理论研究(电子版),2020(18):124-126.
[3]张忠利.空间规划法的立法进路和体系框架：南非经验及其启示[J].中国政法大学学报,2020(03):60-72+207.