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巴中市巴州区林权流转经营模式探讨

发表时间：2020/11/17 来源：《基层建设》2020年第21期作者：岳映强

[导读] 摘要：林农林权流转是实现林业规模化经营的一个重要途径。

        四川省巴中市巴州区林业局四川巴中 636000
        摘要：林农林权流转是实现林业规模化经营的一个重要途径。当前林权流转已经在各地迅速地展开，本文结合实际调研情况和对相关林权流转文献的梳理，分析了巴中市巴州区林权流转存在的问题，并提出一些推进林权流转的对策建议。
        关键词：林权流转；问题；对策
        The Countermeasures about Circulation of Forest Land
        Yue ying qiang
        Abstract：This paper introduced the questions about circulation of forest land and proposed some countermeasures to improve circulation of forest land.
        Key words：circulation of forest land；countermeasures
        中共中央国务院提出，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解决和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变。在坚持集体林地所有权不变的前提下，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位；在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押；或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。林权流转作为林权改革的重要组成部分正在快速铺开。
        1 完善林权流转的重要性
        根据新制度经济学的理论，产权明晰是解决外部性问题、提高资源配置效率最重要的手段。而资源的自由流动，又是实现资源高效率配置的重要途径。林权流转实际上是林业联产承包责任制的延伸和发展，其主要目的是实现林地的规模经营，提高林地的经营效率，促进林业产业化进程。集体林权制度改革之后，农户拥有了有保障的林地用益物权，如果能促进这些权利的有效流动，将有利于林业和生态建设的快速发展。
        1.1 林权流转是林地分散的客观需求
        在20世纪80年代，许多地方林区普遍推行了稳定山权林权，划定自留山，确定林业生产责任制的林业“三定”政策。各地农村陆续将山林划分到户，形成了山林分户经营承包制。而在此次集体林权制度改革中，出于尊重历史的要求，各地对在“三定”时期确定下来的界限清晰的地块基本上采取了直接确权发证的方式。这就造成了山林分户、地块细碎、一山多主、一主多山的现象普遍存在。巴州区作为川东北低山丘陵区，林地过于分散，造林、抚育和收获不方便。从科学营林角度考虑，地块统一有利于统一规划优良林种，统一进行防火、防盗、防病虫害等措施，有利于统一间伐和轮伐，采伐和销售等活动的成本也更低。在这种情况下，农民必然希望能将分散的林地逐渐聚拢，从而产生对林地流转的需求。
        1.2 提高林业资源配置效率，推进现代林业发展
        实行林权制度改革，培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业资源配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。实现市场在林业资源配置中的基础性作用，就必须消除对林权流转的限制因素。
        林改之后，林农从法律上拥有了自主经营权利，但农户由于林地面积较小，资金规模不足，劳动力数量有限等原因，只能实行小规模经营。这与林业经营周期长，资金回收慢，外部效益突出等特点形成了矛盾。以林业外部性为例，如果将林业的固碳效益和保持水土效益纳入林业核算，受益地区应当向林农支付生态补偿。相比分散的林农，大户或企业在相关谈判中能节约更多成本。小规模经营的林地难以实现林业生产效率提高，阻碍现代林业的发展。
        1.3 解放农村生产力，建设社会主义新农村
        长久以来，对于农业和林业的经营，不仅是中国广大林农的一种经济行为，本身就构成了一种生活方式。但随着农村的不断发展，农民必然对教育、医疗、娱乐等服务有更多更高需求。这就需要很大一部分人必然要逐渐脱离农业生产，进入第二或第三产业。这符合经济发展的规律，也符合发达国家的历史经验。促进农村土地的顺利流转，将解放农村劳动力，繁荣农村经济。对于想在农村从事二、三产业的人来说，林地流转将从两个方面给予他们充足的帮助。一方面，将林地流转出去，能使自己从林业生产中解放出来，劳动力都能集中于感兴趣、利润高的工作。另一方面，由于农村融资渠道不畅，加上缺乏提供给银行的信用标的，资金约束强烈。林地流转将会盘活林农资产，极大的促进林区农民创业。
        2 林权流转的主要形式
        2.1 出租
        林地使用权拥有者将自己承包期内的林地，通过协商、公开招标等形式，在一定期限内全部或部分租赁给有经营能力的单位或个人，承租人则根据租期年限，分期支付或者一次性支付林地租金，以享有林地承包经营的权利，并从中获取收益。这种方式起步最早，实践最多。
        2.2 转让
        林地使用权拥有者在征得发包方同意的前提下，在对现有林木进行资产评估后，将未到期的林地承包经营权以及林地上的林木和其他附着物出让给个人或单位，受让方向转让方一次性或分期支付转让金，取得林地使用经营权，并按照相关的政策法规的规定，与发包方变更原林地承包合同，实行自主经营管理，林地所得收益归经营者所有。这种转让分为协商转让和拍卖转让两种形式。
        2.3 入股
        由包括农户在内的多个投资主体以林地使用权、林木经营权、资金、劳动力、技术等作为条件，自愿联合或组成股份公司或合作经济组织，将经营权量化为股份，按股份比例获取盈利收益。这种流转方式是提高规模化经营的重要途径，能有效解决单家独户经营中存在的问题，提高经营效益。到2019年12月，巴州区共成立林业专业合作社39个，加入合作社的农户有1021户，合作经营的林地面积l0000余hm2。
        2.4抵押
        林权抵押是林权权利人将承包或租赁的林地或林木作为债权担保获取银行贷款的行为，作为一种融资手段，随着集体林权改革应运而生。它是在金融机构风险可控的前提下，政府为解决林农融资难而扶持、引导金融机构以“林权证”为突破口为林农发放的贷款，近年逐渐成为新的重要林权流转形式之一。到2019年12月，巴州区林权抵押贷款额达到0.3亿元，有效缓解了林业发展资金不足的问题。
        3 巴州区林权流转现状
        近来年，巴州区作为全国集体林权改革综合试验区，大力推行林权流转，盘活林地林木资源，引导林权所有者以互换、转让、租赁、转包、入股等方式流转林权，增加林权所有者资产性收入，促进规模经营。以转让、互换方式流转的进行林权变更登记，由区人民政府颁发林权证，原林权所有者的林地使用权、林木所有权、林木使用权转移给流入方；以出租、转包、入股等方式流转的不进行林权变更登记，由区人民政府给经营者颁发林地经营权流转证，赋予林地经营权流转证申请林木采伐、办理林权抵押贷款相关权能。

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办理两证，由流转双方持原林权证、流转合同、身份证共同提出申请，区林业局派员现场勘界、核实，并在林地所在村进行公示，公示结束无异议后，经村组、乡镇、区林业局签署意见，区人民政府审核同意后，颁发林权证或林地经营权流转证，保障流入方权利。目前全区已流转林地156宗，面积4930公顷，办理林权证91本、林地经营权流转证67本。
        4 林权流转存在的问题
        4.1 流转管理制度不完善
        一是缺乏较为完善的林权流转制度。虽然已经出台了林权流转管理办法，但缺乏针对不同类型流转形式的具体操作细则，因而在实践中有一定难度。二是资产评估制度不健全。各种形式的流转，都必须建立在科学评估的基础上。而目前森林资源资产评估制度尚不健全，区内缺乏森林资源资产评估技术队伍。三是配套制度未跟上。目前，巴州区森林资源管理制度还停留在原有框架内，森林分类经营尚在试点探索之中，这些都客观上对林权流转产生了不利影响。
        4.2 部分流转行为不规范
        由于流转制度先天缺陷等原因，目前不乏鱼龙混杂，浑水摸鱼的人借投资林业为名，利用林农不懂政策，不了解行情，低买高卖，从中赚取差价，造成林地过度流转或者炒买炒卖的现象，隐含着社会不安定的因素。具体表现在：一是宣传不到位，信息不对称，一些林农对林权流转知之甚少。二是有的村组没有按照公开、公平、公正的原则，发包时没有依法召开村民大会或村民代表大会，合同条款内容存在问题。三是由于流转手续繁多，程序复杂，农民交易一次，往往要费不少的周折，有些林农为了省事省时，就与业主私下进行交易，结果造成低价流转，甚至失地失山，林农自身利益受损。
        4.3 流转服务平台不健全
        目前，巴州区林权流转正处于成长期向成熟期的过渡阶段，流转服务机构尚不健全和完善，而已建立的流转机构服务项目和能力又较有限，造成大多数林农对林权流转缺乏认识，积极性不高。据实地调查，一些农户根本不知道林权证的作用，还不能理解林权和土地权具有同等的意义，对林权证能够抵押贷款就更不了解，这种状况严重制约了巴州区林权流转的进程。
        4.4 林权抵押实施难度大
        《四川省林权流转管理办法（试行）》规定，“森林、林木所有权和林地使用权，在流转期内允许继承，并可以作为贷款或其他债务的抵押物”。而在现实中，往往对租赁的林地不予变更登记，业主因此不能获取林权证，而业主希望用林权证进行抵押贷款的愿望随之成为泡影，直接挫伤了业主投资林业的积极性。
        5 林权流转的对策建议
        5.1 建立规范的林权流转管理机制
        一是建立林权流转申报制。流转双方应就拟流转林权的相关情况向当地林业行政主管部门申报。二是建立林权流转审核制。县级林业行政主管部门应对申报的拟流转林权是否符合《流转管理办法》进行审核，并在规定期限内作出答复。对采取转让、入股方式流转林地承包经营权的，应当经原发包的集体经济组织同意；采取转包、出租、互换、抵押或者其他方式流转的，应当报原发包的集体经济组织备案。集体统一经营的山林和宜林荒山荒地，在明晰产权、承包到户前，原则上不得流转；在同等条件下，本集体经济组织成员在林权流转时享有优先权；流转共有林权的，应征得林权共有权利人同意。三是建立流转信息公开制。公开本地及周边地区林权流转的相关信息，供流转双方参考，防止低价流转、坑农害农。四是建立林权流转登记制。对各种类型的流转都要做好全面登记，以便规范管理，避免民事纠纷。
        5.2 建立和完善资源资产评估制度
        现有的森林资源资产评估制度已成为制约林权流转的重要因素。要在充分调研的基础上，突破现有的资源资产评估制度，编制科学合理的评估细则，规范和完善评估技术和评估方法。按照《行政许可法》等法律法规的要求，制定科学、可行的森林资源资产评估机构和人员资质认证办法，降低咨询师的“门槛”标准，解决目前资质规定与实际工作要求脱节的问题，最大程度地满足林权流转的需要。
        5.3 积极引导林权有序流转
        要通过广泛深人的宣传，让广大林农明白林权是非常重要的生产资料，并可在流转中实现增值。积极引导农民依法通过转包、出租、互换、入股等形式流转，防止个别人的投机炒作，不要让林权流转过热、过频。可采取限期（一个轮伐期限流转）、限量（部分林权流转）、现货（现有成熟林权流转）等流转模式，严防农民“失山、失地”，确保其基本的生产资料。要引导发展农村林业专业合作社、家庭合作林场和股份制林场等林业合作组织，联合经营林地；鼓励广大农民和林业经营者与企业合作造林；鼓励到林业产权交易管理服务机构进行流转。禁止任何组织或个人采取强迫、欺诈等不正当手段迫使农民流转林权，更不得迫使农民低价流转山林。
        5.4 建立健全林权流转社会化服务体系
        一是建立规范的林权流转交易市场。培育森林资源产权交易市场，为森林资源资产的买卖、租赁、承包等流转建立交易平台，促进林权流转行为走上法制化、规范化轨道。对其选址要科学论证，合理布局。对资源较少，地理位置偏远的地方，要慎重选址，避免流转成本过高带来的不利影响。二是建立流转中介服务体系。建立完备的信息服务平台，为林权流转交易双方提供完善的信息服务，及时让林农掌握林权交易行情。三是对业主依法贷款提供担保。可采取业主通过林权证复印件和合同，向林业局和银行提出抵押贷款申请，林业部门确认林权证的真实性与合法性，承诺在抵押贷款期间所抵押的林木未经抵押权人（银行）同意不予办理采伐许可证和林木所有权转让变更手续，金融机构便可采取分年度放贷，以降低风险。
        5.5 加强流转的动态监督管理
        一是加强流转过程监督管理。对流转的主体资格、范围、程序以及流转收益的支配等，要依法依规进行监管。对评估机构、评估人员、评估结果等要加强审查监督，确保评估真实和公正。协调林地流转过程中产生的矛盾，对双方发生的纠纷及时调解，保护流转双方的合法权益。二是加强流转后的监督管理。对流转后的林地，要按照规定办理林权登记手续，及时颁发林权证书，使其经营管理的森林资源资产及增值受到法律保护。对流转双方合同或契约是否遵守，双方权利义务是否履行，林地是否改变用途和生态保护情况，要加强跟踪监督。运用法律手段，严厉打击各种破坏森林资源的行为，切实维护经营者合法权益，保障林权流转健康发展。
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