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论监察机关留置制度的进一步完善

发表时间：2020/11/19 来源：《基层建设》2020年第22期作者：宫千贺

[导读] 摘要：监察体制改革的进程中诞生了监察机关留置，作为一种限制人身自由的新型措施，在配合监察机关行使调查职能的基础上，仍应重视调查行为法治化和保护人基本权利的重要性。

        中国海洋大学法学院山东青岛 266003
        摘要：监察体制改革的进程中诞生了监察机关留置，作为一种限制人身自由的新型措施，在配合监察机关行使调查职能的基础上，仍应重视调查行为法治化和保护人基本权利的重要性。本文将从其概念，与刑事拘留措施的比较等方向出发在规范监察行为、保障人权的层面，参考其现行规定和试点阶段的实践，提出：立案阶段区分被调查人身份、加强留置行为外部监督、被调查人应有权获得法律帮助的三点建议。
        关键词：留置权；外部监督；法律帮助
        《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）已于2018年3月20日正式由全国人大表决通过并于当日开始施行，其施行是国家监察体制改革的重要一环，是对既往经验的成文性总结和对未来监察方式的初步规划。《监察法》实施首年，全国纪检监察机关共立案63.8万件，处分62.1万人，创纪律检查机关恢复重建40年来的最高值，[1]由此可见其对我国反腐败工作的进行起到了良好的促进作用。尽管《监察法》的实施起到了良好的作用，但其中授予监察机关的留置权作为一种限制人身自由的新型权力，其立法及实施极易造成对人权的过度侵犯，从惩治腐败与保障人权并重的视角来看现阶段立法设置尚有值得完善之处。
        一、监察机关留置措施现状
        （一）监察机关留置的立法目标。
        正如2003年《联合国反腐败公约》序言所说：“腐败是具有强大腐蚀作用的一场潜伏中的瘟疫。它侵蚀民主和法治，侵犯人权、扰乱市场、降低生活的质量，并默许有组织犯罪、恐怖主义等等对人类社会安全有危害的恶行猖獗。”为了解决腐败问题各国出台了许多相关法律，我国《监察法》也是其中之一。
        《监察法》共分为总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖等九章。从《监察法》第一条可见：其立法目的在于深化国家监察体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。
        惩治腐败的根本目的即在于维护民主与法治，保障人权，故而用以惩治腐败的手段也应兼顾法治和人权保障。我国司法实务上有着“重结果、轻程序”的传统，忽视程序正当可能会导致国家机关工作人员滥用职权，甚至造成冤假错案。为了规避这样的后果，需要严格规范监察机关的调查行为，对能直接限制自由权的人身强制措施更应严格加以规范。留置作为《监察法》规定的调查措施之一，其立法目标也必然应当符合《监察法》的基本原则，在保障人权的基础上查明违法、犯罪事实，防治腐败。尽管《监察法》已将留置行为合法化，可是根据《监察法》第二十二条可见对于留置的场所、管理和监督等细节的尚需其他法律另行规定，而《监察法》实施已逾二载，相关规定仍未出台，使监察机关适用留置时拥有更大的裁量权，也就可能出现直接或间接侵犯人权的结果。
        （二）留置的立法设置。
        我国现行法律规定中出现的留置分有物权留置、监察机关留置、公安留置盘问三种，其中物权留置本文不做过多讨论，以下对监察机关留置和公安机关留置盘问做简要介绍：
        1.监察机关留置
        监察机关留置是一种由监察机关实施的以限制人身自由为形式辅助讯问等行为的调查措施。依《监察法》第四十三条可见，留置的实施主体是各级监察机关，留置的客体《监察法》第二十二条规定为“涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪……仍有重要问题需要进一步调查的”被调查人。
        2018年《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）的修改明确了针对贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪由监察机关行使管辖权。在新的制度条件下，对涉嫌职务犯罪的监察调查实质上取代了检察机关的职务犯罪侦查程序，而通过调查措施获取的证据也将成为公诉与审判的重要依据，[2]曾经检察机关在自侦案件侦查阶段中可以适用的多种人身强制措施也一概由监察机关的留置措施代替，同时党纪规定的具有人身强制措施性的“双规”行为也一并由监察机关留置所替代。本身就具有模糊性特点的“双规”和检察机关拘传、取保候审、监视居住等多种人身强制措施杂糅后形成了监察机关留置。
        2.公安机关留置盘问。
        公安机关留置盘问是《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《警察法》）中对有违法犯罪嫌疑的人员，经盘问、检查被指控有犯罪行为的，有现场作案嫌疑的等情况可以留置盘问的留置。《警察法》中规定的留置针对有违法犯罪嫌疑的人员，留置的地点是公安机关内部，留置超过24小时之后需要立即通知被留置人家属，而且即使是经过批准延长留置时间后，最长也不得超过48小时。由此可见，公安机关的留置是一种短暂的、位于犯罪侦查初始阶段的限制人身自由措施。
        二、监察机关留置可改进之处
        刑事拘留作为一种在制度设计上比较完善的人身强制措施，在实践经验和立法设置上为留置提供了很多参考，然而对比刑事拘留，留置的立法偏向概括性，在场所、管理等方面均未有规定。鉴于国家监察机关具有与行政、司法、检察机关并列的地位，且《监察法》中对情节纷繁复杂、数量巨大的被调查人适用的强制措施一概为留置，这种立法上的模糊或避讳将降低法律的准确性且还可能在实践上产生侵犯人权的结果。
        （一）监察机关留置与刑事拘留相比的差异
        刑事拘留是指公安机关、人民检察院对直接受理的案件，在侦查过程中对犯罪分子所采取的剥夺人身自由的临时性强制方法。[3]
        刑事拘留的客体为现行犯或重大嫌疑人，与监察机关留置相仿，需要对相对人的犯罪行为有较确凿的证据佐证；刑事拘留场所为看守所，该处在实践上同时也是一些留置行为的实施场所，而立法上对监察留置场所还未有规定。参考试点阶段浙江省的留置方式可见，实践上留置场所一般有两种形式：一种是原来纪委使用的“两规”场所，第二种是将看守所部分区域进行改造，设为留置专区，[4]前种方式近似《刑诉法》中的指定地点监视居住，而后一种方式则近似于刑事拘留，同时在第一次讯问或采取强制措施之后嫌疑人有权委托辩护人，而留置对此并无规定。
        总体来看，监察机关留置与刑事拘留之间关于适用对象、场所、律师辩护等方面存在差异。
        （二）差异的具体内容
        1.是否区分适用对象。
        在客体方面，刑事拘留所适用的是正在预备犯罪、实行犯罪或在犯罪后立即被发觉的，被害人或者在场亲眼看见的人指认其犯罪的，在身边或者住处发现有犯罪证据等形式的现行犯或重大嫌疑分子，换而言之，只能对重大嫌疑的犯罪嫌疑人及掌握犯罪经过的现行犯实施。
        为了扩大监察权力，《监察法》中的留置客体既包括掌握初步证据的重大职务犯罪嫌疑人也包括重大职务违法嫌疑人。在单纯职务违法的情形下监察机关的处置措施包括：谈话提醒、批评教育、责令检查等政务处分决定。2018年，全国纪检监察机关共处理173.7万人次，其中8.2万人次最终给予重处分、重大职务调整，该部分人员符合留置的适用条件但最终未受到刑事处罚，[5]掌握被调查人初步犯罪证据时对其采取与刑事拘留相似的高度限制人身自由的强制措施是适当的，但当被留置人仅仅是应当遭受严重政务处分的职务违法者时，如果在调查阶段适用限制人身自由的强制措施则似乎有违比例原则。
        2.是否有足够的外部监督。
        犯罪嫌疑人供述以及证人证言是产生非法证据的高频地带，正因如此，对言词类证据收集的客观性与合法性问题更应审慎处理。为规范留置期间的监察行为，监察法规定调查人员进行讯问等重要取证工作应当对全过程进行录音录像。相比于刑诉法重大案件应当录像讯问过程的规定，对于调查程序我国提出了更加严格的标准，也就要求调查人员严禁以威胁，引诱，欺骗手段非法收集证据。也因此《刑诉法》规定行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的言词证据及鉴定意见需要再次采集，其他类证据均可直接在刑事诉讼中引用，[6]但在对监察机关进行调查的涉嫌职务犯罪行为所获得的证据，监察机关连同案卷材料一并移送人民检察院依法审查、提起公诉，也既无需再次收集或转化使用，降低了反腐成本。
        尽管对讯问过程全程录像的规定有利于监督调查行为，但在讯问以外的时间段内留置行为比之刑事拘留缺少有力的外部监督形式。
        （1）羁押巡视。
        对讯问阶段全程录像相应地会减少刑讯逼供的存在，利于保护讯问阶段被留置人的权利。在非讯问时间内，我国对于刑事拘留立法上也规定必须保证相对人饮食、休息和安全，医疗服务等方面的基本人权，但是从实践来看，在这些方面受损的案例俯拾皆是，看守所特邀监督员应运而生。
        看守所特邀监督员来源于羁押独立巡视制度，目的在于以公民外部监督的形式走进羁押场所与被羁押人员沟通，其作用一是防止被刑事拘留人讯问时间内受到刑讯逼供；二是防止非讯问时间中在押环境恶劣，如：食堂卫生状况差、无淋浴等卫生设施[7]这样侵犯人权的情况发生。
        虽然对被留置人的讯问阶段均有录像以防止其受到刑讯逼供，但在留置期间可能长达六个月，留置地点尚无法律规定的现行立法状况下，被留置人的饮食、居住、卫生条件能否落实也将严重影响被留置人的生活质量，因而留置场所也应配备羁押巡视人员。
        （2）强制措施变更
        《公民权利和政治权利国际公约》第九条中建言：人人有权享有人身自由和安全。自由是身为人并享受人生的一项基本的权利，在立法中应当将基本权利作为考量因素，避免国家机构及其职权的设置，直接导致损害基本权利的后果，[8]一旦立法设置了新的对于人身自由的限制，则应配套设置对该行为的救济渠道。
        以现行立法来看，对监察机关留置行为的审查权力分配较为集中。如《监察法》第四十三条：留置措施由监察机关决定并报上一级监察机关批准；第六十条：留置法定期限届满，不予以解除的，被调查人及其近亲属有权向该留置机关申诉。

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留置行为的决定、实施和申诉均由监察机关负责，除超过时限外没有变更强制措施的申请机制。
        对比受逮捕的嫌疑人，公安机关逮捕犯罪嫌疑人需要同级检察院审查批准，即使是检察院自行批捕的犯罪嫌疑人，仍要再次对羁押的必要性进行审查，并可能根据审查结果变更强制措施。而在此方面，留置只保留了实施前的批准，未保留实施后的再次审查，缺少留置期间针对留置行为提起申诉的救济渠道。
        从是否有机会变更强制措施或再次审查强制措施必要性的角度来看，留置的设置尚可改进。
        3.被留置人能否获得法律帮助。
        依据《刑诉法》规定，嫌疑人有权自被采取强制措施或第一次被讯问起委托辩护人，反观《监察法》则无配套规定。尽管有学者认为留置权是一种调查手段而非刑事强制措施，从目的上看它更与讯问等侦查手段相接近，侧重于查明事实，而不是如逮捕、监视居住等行为一样，基本职能是防止犯罪嫌疑人干扰证据搜集过程、自杀逃跑、再犯产生的诉讼风险。[9]但从《监察法》第二十二条可见，适用留置的情形事实上包括了被调查人涉及案情重大、复杂的，或可能逃跑、自杀等，以文义解释便可知留置在查明事实和降低诉讼风险上有双重作用。退一步而论，即便留置对人身自由的限制不是目的，而是手段，不可否认在此阶段人身自由受到了限制，因而应赋予被留置人委托辩护人或获取法律帮助的权利，在合法基础之上有途径争取恢复其自由。
        另外如果以留置作为调查手段有别于司法措施，并不必然招致刑事审判，所以不需要赋予被调查人委托辩护人、获取法律帮助的权利作为论点，仍然要考虑留置目的是使监察机关能收集到足够被用来移送起诉（或监察机关直接做出政务处分）或证明被调查人无罪的证据。即便最终调查结论止于被调查人只有行政违法行为而不具有刑事犯罪行为，在调查过程中也不会因为其行政违法人的身份而在留置方式、留置地点上与刑事犯罪人有所不同。为了避免出现被调查人在公权力面前孤立无援的情况，仍应当赋予其获得法律帮助的权利，让律师深入监查程序，有效制约公权力，[10]尽可能实现控辩平等，才能在查明事实的同时保障辩护权。
        （三）差异产生的原因
        同为人身强制措施，刑事拘留与监察机关留置的最大不同之处在于刑事拘留的目的指向保证刑事诉讼顺利进行，其可以成为侦查活动的一部分，但不可被视为从犯罪嫌疑人那里获取证据的手段和方法，[11]但留置属于监察机关调查手段中的一种，其目的指向通过强制措施顺利地从被留置人身上获得有罪供述及其他有罪证据。
        尽管刑事拘留在经验和立法上为留置提供了很多参考，但在促进案件的调查的目的导向下，留置与刑事拘留在立法上产生了差异。
        三、监察机关留置可完善之处
        由上可见，留置权是专属监察机构所有的新型权利，在实施上与刑事拘留措施有很大不同。有些差异是符合强化监督问责，有效监督权力的需求，但有些差异造成的后果对比对规范监察行为、保护基本人权的需求似乎缺乏正当性。未来对于留置立法应当改变部分以调查事实为导向的立法，调查事实与保护人权二者不能厚此薄彼。
        （一）区分立案阶段被调查人身份
        在留置权的客体上，有学者认为职务违法监察能引起的最严重的处置是开除公职，以限制人身自由这个对公民基本权利进行“侵害”的形式作为调查手段显然不符合比例原则，[12]因而在对于被调查人即使是严重的职务违法也不应适用留置。同时也有学者认为“留置应只适用于涉嫌职务犯罪调查，若违纪和行政违法调查也适用留置，则需明确具体留置多少日或小时”，[13]虽然不对被调查人身份加以区分，但在留置的形式上，应当严格细化职务违法者的留置时长，以依法保证其权益。
        不可否认后者在实践上有一定的现实意义，但这样的细化不能解决在留置规定本身矛盾：如果被留置的嫌疑人最终定性只是职务违法，只需要给予政务处分，不需要判处刑罚，在此期间对人身自由的损害既无从折抵刑罚，又不能获得国家赔偿。[14]为了解决这个矛盾同时符合比例性原则，仍应当区分立案阶段被调查人身份，在被调查人有足够证据证明其行为构成犯罪之前减少适用留置。
        （二）加强留置行为外部监督
        作为《刑诉法》中已经相对成熟的检察机关变更强制措施的条文在《监察法》中并没有体现，而留置措施的决定和延长均是由监察机关内部决定，在长达六个月的期限中也没有有关被调查人及其近亲属自外部申请变更强制措施的规定。增加申请变更强制措施能赋予被留置人积极要求监察机关审视其留置行为的权利，让监察机关随时审慎之中，能够更有效地监督留置行为、减少不当留置，更好地保护被留置人权利。
        监察机关的留置是一种严重侵犯被调查人自由的措施，除了应当给予被调查人及近亲属在留置期限届满前申请变更的权利，为了防止留置措施的滥用，也应当赋予检察机关审查留置必要性的权力，当被调查人被不当采取留置措施时，检察机关有权力建议解除。并且为各地匹配“留置巡视人员”以保障被留置人讯问时间外的基本生活权益。
        （三）被调查人应当有权获得法律帮助
        参考浙江省和山西省试点阶段的实践，被调查人不具有会见律师获得法律援助的权利。部分学者认为留置属于违反党纪的调查措施，不属于司法措施，因而区别于刑事诉讼法，只有在调查终结，案卷被审查起诉时，律师介入才有正当性和合法性。[15]实践上也有执法人员认为律师介入会将调查工作复杂化，影响进度，需要排除律师可能带来的干扰。[16]尽管因《监察法》自身性质而言不能简单套用《刑诉法》对权利保障的规定，但当被调查人已经被留置或被第一次讯问开始，也不应当剥夺其获得法律帮助的权利。倘若一定要以“职务犯罪隐蔽性高，犯罪人易串供”的维度来影响被调查人是否应当获得法律帮助，我们仍可效仿《刑诉法》修改前的规定，既：特别重大贿赂案件，在调查期间会见应当经监察机关许可，而不是简单剥夺其权利。
        四、结语
        在《监察法》已经通过并实施的环境下，监察体制的进一步改革，反腐的进一步举措与社会主义法治建设息息相关。自试点以来反腐获得的成绩不可否认，但现行《监察法》中对于留置措施的规定在某些方面似乎仍有所欠缺。为了更好地规范留置行为，促进反腐法治化建设，立法机关应当结合试点阶段的经验，吸取《刑诉法》中有所助益的内容，对于是否区分被调查人身份、如何加强留置行为外部监督、被调查人应否获得法律帮助等几个方面做出进一步思索。
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        作者简介：宫千贺（1996—），女，辽宁沈阳人，中国海洋大学法学院2018级硕士研究生，主要研究方向：宪法。