李逸恒、施洋、张怡然
南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司
摘要：新冠肺炎爆发，给我国带来了重大损失，且目前仍在全球蔓延，给全人类生存与发展带来严峻挑战。面对此类重大公共卫生应急事件，城市公众健康、规划建设与应急治理应变能力再次提上公众视野，适逢新一轮国土空间规划编制全面开展，韧性城市建设再次被提为重点。本文从国土空间规划编制入手，对韧性城市建设相关经验及创新进行再探讨。
关键词：新冠肺炎;公众健康;韧性城市；国土空间规划
Abstract: The outbreak of COVID-19 has brought heavy losses to China and is still spreading around the world, bringing severe challenges to the survival and development of mankind. In the face of such major public health emergencies, urban public health, planning and construction, and emergency management and response capacity have once again been put in the public attention, which coincides with the comprehensive development of a new round of territory development plan, and the building of resilient cities has once again been given priority. Starting from the compilation of territory development plan, this article discusses the relevant experience and innovation of resilient urban construction.
1 现有韧性城市规划短板突显
近几年随着我国经济增长加快，城市化进程加剧，各城市经济、规模、人口和交通运输能力等不断提升，形成了复杂的城市网络，区域间人口流动加速，城市人口集聚性提升。这些因素致使城市流行病传染大幅加速，公共环境卫生风险加剧。纵观国内外韧性城市建设，现有韧性城市规划针对地质灾害、气候灾害等有较为成熟的理论体系，对突发公共卫生安全事件缺乏应对策略与实践。[1]
2 全球疫情影响反思城市问题
2019年年末开始爆发的“新型冠状病毒”疫情对全球城市安全、经济、健康等方面造成了沉痛打击，从城市规划的角度对此次疫情进行反思。
2.1 全球城市过度集聚的弊端显现
此次疫情充分暴露城市过度集聚的弊端，从城市自身情况来看，现有城市建设为追求经济效益，不断提倡高密度、超高层居民住宅区，共用的通风系统及公共空间引发传染病快速扩散。同时城市人口规模、建设规模不断扩大，城市内部交通联系性增强，导致传染病传播速度加快，风险规模效应加大。
2.2 政府执行力与影响力发挥决胜作用
疫情对政府执行力和影响力价值进行了充分反映，在武汉疫情爆发后，国家首先进行交通管控，严格控制传染源，有效防止传染病大规模扩散。之后国家防疫体系高效地协调全国资源力量进行支援，缓解医疗资源不足的问题，控制住大都市圈的疫情局面。最终武汉抗疫逐步取得成果，实现全面清零。
2.3 城市规划的刚性管控与弹性预控发挥积极作用
放眼全球抗疫情况，新加坡疫情防控表现较为突出，新加坡以弹性预控与刚性管控两个层面的措施，完成疫情初期有效控制。其中刚性管控层面，新加坡原有医疗体系规划完善，医疗卫生设施布局合理，医疗水平在全球排名前列，为疫情下本地医疗资源平稳运行提供了硬件保障。弹性预控层面，新加坡全岛预设有800多家公众健康预备诊所（PHPC），在新加坡卫生部门的指导下迅速有效地应对突发状况，在紧急公共卫生事件下承载基层社区医疗服务的功能。疫情爆发后，由PHPC发现疑似病例并按流程转移至上级医院，缓解公众医疗资源压力，同时避免交叉感染情况的发生。
3 新趋势下韧性城市建设的再探讨
3.1既有城市规划方法的反思
一味追求高强度高密度发展使得城市脆弱性提升。目前城市规划主要着眼于经济效益，提倡城市集聚，扩充城市规模，城市高强度高密度发展导致风险规模效应提升，城市规模不断扩大致使风险管控难度增加，最终引发城市脆弱性提升。
其次，现有专项规划缺乏对设施场所兼容性进行定位，未能对公共服务设施灾害下的可转化度、应急性建立明确指标或管控要求。现行规划的体育场所、绿地系统等公共服务设施防灾减灾配置单一，呈现用地不集约、设施弹性不足的问题。
目前现行城市规划管理单元尺度过大，未成完善的分级体系。现有规划主要以万人以上的组团及城市为基准，定位相关配套要求，近几年我国不断加强对社区治理模式的探索，但未对社区范围、规模等作出定义，建立有针对性的配套指标体系，公共资源、社会保障、风险管控等均未能达到最优化。
3.2 “韧性城市”建设探讨的意义
韧性城市（Resilience City）指在城市规划建设管理中充分考虑各类安全风险，采取趋利避害的有效适应行动，从城市空间到运营管理体系，建设能够应对各种风险、有弹性的、有迅速恢复能力的城市。（详见表1）
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此次疫情涉及公共卫生体系完善、合理化城市防灾空间布局、经济结构调整等多方面问题。与传统公共安全视角相比，韧性城市强调多学科、多尺度的交叉视角审视问题，提供更为科学的治理策略。
3.3 国土空间规划下韧性城市建设方法与建议
3.3.1指标体系：构建完善的韧性城市指标体系
为了有效评价和科学量化城市韧性，应先对城市进行韧性进行总体评价，其次从城市系统、韧性管理两个维度，城市基础设施、生态环境、应急管理、资金支持、领导力决策等多个层面，构建完善的分级城市韧性评价指标体系。[2]国土空间规划将重点落脚于城市应急设施系统等空间层面，如人均避难场所面积及容纳人数、千人医疗卫生机构床位数、集中建设区道路网密度以及绿色出行比例等，科学量化提升城市韧性水平。（详见表2）
表2：城市系统指标体系[2]
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3.3.2留白机制：充分利用规划留白机制和一张底图优势
发挥好空间留白机制的必要性和重要性，预留“火神山”、“雷神山”等类型的重大安全设施备用地，利用国土空间规划各数据一张底图优势，提前预留煤气供热、电力电讯、给水排水等与城市主体连通的接口。为保证各类重大安全设施能最短的时间内投入建设使用，可提前完成施工图设计，办理各类施工方案所需手续。
提前明确各类公共服务设施的对抗公共卫生安全问题时的防护要求，保障预留重大卫生安全“非常态”应急集中救治场地，以及做好重大安全事件条件下交通-物流、市政-能源、通讯保障等生命线工程的应急方案和预留通道等，确保发生突发时间时此类用地能立即投入使用。
3.3.3设施韧性：坚持平疫结合，统筹专项规划中的设施兼容性
坚持平战结合理念，设置应急设施时规划好平时民生服务功能，在灾害发生时能迅速反应，转化成战时救灾功能。
在控制性详细规划、综合防灾、绿地系统、医疗卫生等专项规划中，明确大型公共设施功能兼容性。如优化现有疾病控制相关的专业公共卫生机构设施条件，补足现有医疗卫生体系短板，同时明确各类公共服务设施的应对疫情的防护要求，准备好体育场地、文化展览、闲置厂房和酒店宾馆的功能改造应急预备方案，及时应对非常态要求，保障城市的高弹性和可调适性。
3.3.4管控措施：构建“社区+组团+城市”全空间制度的设施保障
构建“社区+组团+城市”全空间制度的设施保障，分层级明确建设目标，提升重大突发事件下各种资源承载力，系统化提升城市整体韧性。
3.3.4.1在社区生活圈层面，强化社区作用，提升基层治理水平
韧性城市应保障社区基础应急场所和设施的建设需求，提高下级生活圈配建设施数量及质量，降低上级设施负担，减少城市不必要的交通流。同时鼓励居民团体加入到韧性社区建设中，灾时能及时进行社区自治，确保社区生活圈具备相对独立的抗击灾难、自救互助的能力。
3.3.4.2在城市组团层面着重完善生命线工程建设
预控应急基础设施，在城市空间规划过程中，应加强城市公共卫生事件风险评估，结合高风险地区，前瞻性地布局应急医疗设施用地，预留交通、城市基础设施等接入条件，保障重大疫情发生时的应急使用需求。
合理布局应急产业，应根据城市风险评估，有针对性地布局应急产业集聚区，提高区域应急准备与支撑能力。突发公共卫生事件风险较高的城市和区域，尤其应加强应急医疗、生命救护等应急产业布局。
提高综合交通系统冗余度和灵活性，城市综合交通协调发展，合理布局公共交通空间，提高交通设施的恢复性、吸收性和承载力，保障灾后交通运输迅速恢复。结合交通系统，构建综合避难疏散体系，优化防灾减灾空间布局，合理划定疏散应急避难分区，保障灾害发生后防灾减灾设施及应急产业能依靠交通运输功能实现正常运作。
3.3.4.3在城市层面进行全面统筹
加强顶层设计，将各类灾害防治纳入国土空间总体规划体系，合理化韧性城市的总体布局，调整城市空间结构，规避本地风险源、做好用地评价和科学选址等，确保在各个核心功能区中形成以避灾中心为骨干、以避灾点为支点的避险网络。
保证基础的城市运作资源供给，在突发性社会公共安全事件下，为保障市民基本的生活质量提供支持。
促进产业信息化、智慧化、创新化发展。突发性事件下，通过智慧物流与供应链管理体系支撑社会物资运转，手机大数据追踪、身份识别等技术支持信息追踪排查，线上服务、居家办公等方法实现社会正常运行。
4 结语
韧性城市是一项涵盖多学科的综合体系，涉及基础设施、城市空间、交通、应急管控、大数据、互联网等多个领域。本文仅对涉及到城市规划层面的韧性城市建设做出了初步探讨。此次疫情，公众很好展现了有序、专业及敬业的大局观，支持韧性城市建设，增强国土空间规划的全民参与性，在重大事件来临时，将更有利于提升城市弹性应对能力，全民参与共同维护美好的城市大家园。
参考文献：
[1]陈秉宇 南京审计大学公共管理学院劳动经济学硕士 刘逗逗 苏州大学东吴商学院区域经济学硕士. 透过疫情，探析韧性城市建设[N]. 江苏经济报,2020-03-19(B02).
[2]赵丹,杨兵,何永, 等.城市韧性评价指标体系探讨 ——以北京市为例[J].城市与减灾,2019,(2):29-34. DOI:10.3969/j.issn.1671-0495.2019.02.007.