刘春强
山东省土地储备中心，山东省济南市，250014
摘要：随着社会发展，农村闲置宅基地是由经济、历史、社会、文化多方面原因造成。乡村振兴背景下农村闲置宅基地带来的农民财产性收入受损、人地矛盾激化、生态和社会等问题亟待解决。目前农村闲置宅基地在利用过程中存在传统城乡土地二元结构具有局限性、市场流转机制不健全、配套政策法规不完善、风险防控体系不完备的问题。通过对德国、日本以及荷兰乡村闲置土地利用的实践考察，其特色发展、合理融资、生态保护给我们提供了有益启示。我国农村闲置宅基地的利用应从多策并举促进城乡融合发展、构筑有序的市场流转机制、建立完备的配套政策法规以及构建系统的风险防控体系等方面进行完善，为盘活农村闲置宅基地，优化土地利用率，促进乡村振兴提供帮助。
关键词：乡村振兴；闲置宅基地；利用；方式
引言
农村宅基地的权属和使用原则是集体所有、农户使用、“一户一宅”，其出发点是实现农民“居者有其屋”，具有“福利化”“无限期”和“非市场化”等显著特征。随着城镇化、工业化快速推进，农业从业人员大幅减少与进城务工人员数量大幅增加并存，农村成为众多中青年劳动力“候鸟式”居住地，农房空置与宅基地使用率低下现象日益凸显，闲置宅基地与农房治理成为学术界和政府管理部门关注的焦点问题，更成为社会公众关注的热点问题。根据国家统计局最新资料显示，2019年年末中国城镇化率已经达到60.6%。大量农村人口向城市迁移，使得农民与农村宅基地之间的“脐带”关系被打破。农民对宅基地建房满足居住需求日益减小，部分农房随着农民进城常年无人居住，农村地区宅基地闲置和农房空置现象与日俱增。现阶段农村地区大量闲置宅基地的长期存在，不仅造成了土地资源的极大浪费，同样使得许多村庄呈现出触目惊心的荒芜破败景象，最终阻碍农村经济社会的可持续发展。
1农村宅基地闲置的主要类型
1.1建新不拆旧闲置
建新不拆旧闲置是农村地区宅基地闲置的主要类型之一。在农村地区，农民建新房不拆旧房主要有两种情况：一种情况是地理因素造成的建新不拆旧。部分村民由于旧宅基地所在区域位于陡坡或缺少水源，自然地理条件恶劣，不再适宜继续居住，其在村集体安排下统一搬迁至新宅基地后，旧宅基地已经失去居住价值。由于回收这些旧宅基地耗时耗力且再利用存在难度，村集体在村民统一搬迁后，往往没有按照相关规定及时收回旧宅基地，造成了旧宅基地的闲置荒废。另一种情况是农民主观因素造成的建新不拆旧。近些年来随着农民收入水平的不断提高，在农村地区掀起了建房热潮。农民不再仅局限于追求“有地可居”，而是更加期望能够“择地而居”。其倾向于在地势好、交通好、风水好的地方建造新宅，导致新建住宅不断向外扩展，旧宅基地闲置废弃加剧。按照相关规定，村民经批准易地建造住宅的，应严格按照“建新拆旧”要求，将原宅基地退回村集体。但是村民在新建农房中生活后，虽然旧宅基地及其上农房利用率低下，却依然将其作为自身资产予以保留，并未将旧房拆除和将旧宅基地使用权退回村集体。究其原因，在农民观念中，宅基地及农房是家族世代相传的永久性财产，不应当存在“建新拆旧”的问题。加上许多地区宅基地管理缺位，导致农村地区建新房热情高涨，退旧宅困难重重，闲置荒芜宅基地和农房不断增多。
1.2批而不建闲置
批而不建闲置宅基地是指已经在国土部门批准超过两年，仍未动工或未建成的宅基地。虽然在《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土〔籍〕字第２６号）中已经明确规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。但是这一规定过于笼统抽象，没有充分考虑到全国不同农村地区闲置宅基地回收中的复杂情况，导致其操作性不强，在一些宅基地管理松散地区，宅基地批而不建现象依然存在。由于目前中国大多数农村地区宅基地仍然实行无偿分配和无期限使用的规定，村民在“占地思想”的影响下，一味追求宅基地的面积和数量，一旦符合申请条件便会积极向村集体申请宅基地。但是部分村民在申请宅基地时没有考虑到建房资金问题，在宅基地申请得到审批后往往由于资金困难无法动工建房，宅基地便就此闲置下去。
在要求审批通过后两年内动工建房的地区，村民会在宅基地上搭上临时房防止宅基地被收回。此外，还有部分村民受封建迷信思想影响，在建房选址时要看风水、看时辰，其在获批宅基地“风水不佳”的情况下会放弃在该处建房或自行寻找位置建房，“批甲地，用乙地；批差地，用好地”的情况屡见不鲜。农村宅基地批而不建使得宅基地批多建少，造成宅基地资源闲置浪费。
1.3人口原因
城镇化的推进导致大批劳动力外流。改革开放以来，我国经济得到快速发展，城镇化的进程也与之加快，与此伴随的是城乡差距日益拉大，这就使得农村的大量人口为了追求更好的生活条件、更优质的教育资源及更健全的医疗保障而选择向城市迁移，大批劳动力外流，导致农村宅基地被季节性闲置或者长期闲置 。
2农村闲置宅基地利用的完善建议
2.1鼓励发展养老养生产业
现阶段我国人口老龄化问题突出，养老问题已经成为政府亟需解决的重点和难点。大多数老人深受传统思想的影响，部分农村出身的老人总希望回到哺育过他们的老家安度晚年，比起城市中的养老机构他们更加渴望生活在能有一片自己菜园的农家老宅，但又不愿与子女相隔太远。因此可以通过闲置宅基地置换养老服务来促进闲置宅基地的利用，选择在适宜区域选择发展养老产业，城市居民选择缴纳养老经费，而农村的老人可以选择“以地养老”，用自己所拥有的闲置宅基地置换统一的养老服务，在一定程度上缓解养老问题，带动当地经济发展，同时解决了闲置宅基地的利用问题，实现利益最大化。
2.2加快平台建设，健全平台职能
在充分保障农民权益的前提之下，以现有的信息流转平台为基础，给予资金、政策、技术、人力等政策支持，搭建更多农村闲置宅基地盘活利用规范化信息管理平台，实现农村闲置宅基地房与现实需求的有效对接。同时要健全现有交易平台的职能。作为一个健全的农村产权交易平台应主要包括以下职能：一是信息的收集职能，平台利用大数据收集参与各方的信息，将二者的资料作一个规范的整合，形成一个完整的数据库。二是信息的发布功能，平台将已收集的信息在平台进行发布，所有者需将闲置面积、闲置现状、闲置区域的交通位置以及预期的收入等信息进行如实发布，投资者也需将企业概况、成交意向、利用方案等信息进行说明，以供交易双方进行查询了解。三是信息的推送功能，作为流转平台，最主要的功能之一就是推送宣传，虽然目前部分平台将信息的收集与发布工作做得较好，但是宣传工作不到位，没有发挥应有的实际价值，建议以政府为宣传导向，将流转信息条数、宣传成效等进行统计汇总，作为区县考核的依据之一。四是交易功能，此平台的最终目标是为了促成农村闲置宅基地的利用，平台处设立信息板块之外，还应增设资金评估、产权交易流转的登记、法律服务等专业化服务板块，为农村产权交易提供透明、公正的流转平台。
2.3加快探索开展集体经营性建设用地入市路径
新《土地管理法》实施之前，农村土地要入市，首先要由政府进行征收并转变为国有建设用地，然后按照土地招拍挂流程进行出让，由开发商或工业企业等与政府签订《国有土地使用权转让协议书》。通过招拍挂，土地增值的收益是巨大的，但村集体往往拿不到太多土地增值收益。目前国家层面已出台多项政策，允许村集体在农民自愿的前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市, 一方面会为乡村建设和产业发展等提供用地保障；另一方面会放大宅基地市场价值，盘活闲置土地资源增加农民和农村集体经济组织财产性收入,进而提高进城落户农民自愿退出或转让宅基地的积极性。
结语
综上所述，农村闲置土地问题由来已久，一直没有得到有效的改善和治理。综合利用闲置土地是一项系统工作，不能只靠政府，也需要各个职能部门各负其责、信息共享，共同来完成。不断优化土地的利用结构，让闲置土地高效利用，才能有效促进农村经济水平稳步提高，促进农业可持续发展，促进乡村振兴。
参考文献
[1]李建强,杨雨山,唐鹏.政策激励与农户宅基地退出方式选择：基于四川典型地区的调查与分析[J].四川农业大学学报,2019,37(05):734-742.
[2]朱子涵.农村土地整理与土地资源优化配置简述[J].农业工程技术 综合版，2008(10).