王翔燕
中国电力建设股份有限公司 北京市 100048
摘要：本文针对PPP项目对于地方政府债务风险构成的影响进行大体分析，围绕规范企业参与建设和运营、树立正确项目融资导向、完善债务风险应对措施三个层面，探讨了企业基于PPP项目管理化解地方政府债务风险的具体路径，以期为PPP模式的持续推广提供参考价值，致力于帮助企业规避政府债务风险、规范PPP项目运作模式。
关键词：PPP项目；债务风险；项目融资
引言：
在国务院于2014年发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》中明确规定，将地方政府债券作为地方政府唯一的融资渠道。在PPP模式广泛推行背景下，近年来隐性债务规模呈持续扩大趋势，如何有效化解地方政府债务风险成为当前亟待解决的问题。
一、PPP项目对于政府债务风险构成的影响分析
（一）PPP项目
PPP项目是一种政府和社会资本合作模式，聚焦基础设施与公共服务领域，由社会资本承担基础设施与公共服务项目的设计、建设与运维等工作，政府部门负责围绕价格、质量等层面实施监管，其根本目标在于将市场竞争机制引入公共服务领域，通过吸引社会资本缓解政府债务压力、提升公共服务质量、促进经济发展。据IMF估算，2019年我国隐性债务规模将突破40万亿元，同比2014年8.8万亿元提高4.5倍[1]。自2014年PPP模式推广以来，显性债务增速基本保持在可控范围内，然而隐性债务规模的逐年扩大将进一步增加政府债务压力，相应导致企业面临的政府债务风险成倍增大。
（二）地方政府债务风险的影响
1.覆盖范围广泛
当前PPP模式已在全国31个省市地区广泛推行，地方政府致力于依托PPP项目吸引社会资本、缓解地方财政压力，然而受制于我国PPP项目发展起步较晚的影响，各省市在运行PPP项目的过程中缺乏完善保障机制，在收益与风险分配上缺乏成熟经验，常在项目合同签订环节以政府回购作为兜底性条款，导致政府存量债务持续增多，一定程度上将增加地方政府的债务风险，而政府承诺的补贴数量的不确定性将进一步增加项目公司承担的风险。
2.债务结构复杂
通常地方政府债务包含直接显性、直接隐性、间接显性、间接隐性四项构成要素，其中直接显性债务归属于财政预算管控范围内，支出透明化、可控性强；而隐性债务、间接债务缺乏统一测算标准，存在较大的不确定性风险，加之PPP项目的异化将进一步增大地方政府债务的隐蔽性，为企业应对政府债务风险的估算带来较大难度。
3.管理行为不当
鉴于PPP项目具有一定的公益性特征，对于社会资本方缺乏足够的吸引力。而我国尚未形成成熟的PPP项目运行管理模式，在项目实施的过程中存在“重推行，轻管理”的问题，无法保证最大限度激活债务资金的利用率，由此导致项目收益与支出间存在失衡问题，增加企业风险。
4.债务转移问题
当地方政府存在逾期未偿还债务时将影响到政府公信力，因此政府在偿债时往往会采用“借新债、还旧债”的方式，但该模式仅实现债务转移、未从根源消除债务危机，并且将增加其还本付息压力。
倘若政府采取挪用财政支出的方式渡过财务危机，还易引发连锁财政风险，并且诸如违规担保、回购安排、保底条款等“伪PPP”项目也将进一步来自于地方政府的债务风险。
二、企业基于PPP项目管理化解地方政府债务风险的具体路径
（一）企业化解政府债务风险的具体路径
1.规范企业参与建设和运营
通过针对现已落地开工建设的PPP项目进行分析，其中国企投资项目占比超过50%。当前我国尚未形成健全的PPP项目管理法规与政策环境，诸如地方政府信用水平等均成为影响企业投资风险的因素。为解决此问题，企业应当积极参与到PPP项目的建设与运营过程中，围绕前期准备、采购、建设、运营、终止等各环节强化参与机制，引入市场化手段加强项目管理与风险防范机制建设，并推动项目信息公开机制的建设，保证实现对项目资金使用情况的有效监督，配合绩效激励机制的引入更好地提升资金使用率，保证项目公司的正常运行。
2.树立正确项目融资导向
通常企业的融资能力与资产规模、盈利能力、偿债能力等因素存在关联，项目融资结果对于企业决策制定存在正向指导价值。PPP项目具有资本金投放量大的特征，要求企业在项目投资环节应当完善市场调研工作，针对一带一路、脱贫攻坚等国家政策引导鼓励性项目予以优先考虑，并完善投资项目负面清单的建立，与金融机构合作开展可行性研究，保证有效回避难以获取融资的项目，积极探索股权投资、有限追索等融资方式，提高PPP项目管理能力。
3.完善债务风险应对措施
首先，在政府采用公开招标形式筛选出合作企业的基础上，企业应组织成立平台公司，由平台公司与政府协商完成合同条款的签订，将转让价格、经营年限等信息纳入合同管理中，并与运营、融资等主体完成合同的签订，落实对项目的全过程跟踪管理。其次，应针对项目收费标准作出合理界定，综合考量未来使用流量、CPI等因素进行定价机制的确立，依托合理定价激励平台公司不断提升服务质量、增加项目收益，同时也可有效防范因客观因素变化损害社会资本方利益。再次，需将风险分配纳入合同管理范畴中，针对企业自身的风险承受能力做出科学评估，明确政府与企业双方的风险分担比例，实现风险分配的平衡。最后，还应完善项目实施环节的监管与纠偏机制，基于单项造价定额标准与市场价格规律进行造价、概算的调整，完善PPP项目交付与验收标准的设计，防范因失职、渎职或管理不善等因素对企业造成损失。
（二）具体应用实例分析
以某市地铁项目为例，该项目采用保留施工方、调整投资人的方式运行PPP模式，诸如资金需求大巨大、配套资金短缺、缺乏偿债保障、国家政策影响等因素均成为企业风险的主要成因，且收益率未与项目经营挂钩，易进一步增加融资风险[2]。在该项目中为化解政府债务风险，应由中标商业银行与建设商签订PPP协议，在合同约定环节建立公平的风险分配机制，同时基于社会资本方视角进行项目收益率的分配，以项目运营阶段利润分红替代固定回报收益作为该项目获利来源，参照国内较为成熟的BOT模式实行PPP项目管理，结合项目经验针对PPP项目运行过程中可能面临的风险编制风险对照表，并且根据企业自身承担风险能力进行经营风险的分配，由政府与企业共同时承担因不可抗力因素造成的风险，为项目投资效益提供保障。
结论：
据财政部统计，2019年地方政府债务存量21.3万亿元，其中政府债券、非政府债券分别为21.12万亿元和0.18万亿元。在后疫情时代背景下，应科学衡量地方财政承受能力及其支出压力，综合评估PPP项目的责任分担与投入产出效率，更好地提高公共服务供给效率及PPP项目管理水平，保证企业投资收益。
参考文献：
[1]张小磊.PPP模式与化解地方债务风险分析及建议[J].财富生活,2019,(12):27.
[2]白德全.规范PPP发展防范化解地方政府债务风险[J].理论探讨,2018,(03):88-94.