中共盐城市委党校 江苏盐城 224007
摘要：近年来，基层领导干部在工作中勇毅笃行、苦干实干，但也有一些干部对上级的指示存在理解偏差、执行不力现象，具体体现为消极执行、简化执行和机械执行等。本文在探讨执行力的内涵及必要性的基础上，结合史密斯模型从主观和客观两个方面进行原因分析，指出要不断增强基层领导干部的自觉力、思考力、落实力，深化外部体制改革，才能更好的提升基层领导干部的执行力，发挥他们的决定性作用，以便于政策实践的顺利开展，提升国家治理效能。
关键词：执行力；基层；领导干部
执行力是政府工作的生命力。2006年被首次写入政府工作报告，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“增强政府公信力和执行力”的命题。习近平总书记强调的“空谈误国，实干兴邦”充分凸显执行的极端重要性，强调一切执政之道在于执行落实。同时，执行力是将政策内容转化为现实行为的非常，是政府治理过程中不可忽视的核心要素，深刻影响公共治理效能。基层是党的执政之基、力量之源，基层领导干部是党政工作的具体组织者、实施者。面对艰巨繁重的任务，考虑到当前我国基层组织的特殊性，因此，探讨基层领导干部的执行力很有必要，有利于统筹城乡发展，更好发挥领导干部的决定性作用。
一、执行力的内涵及必要性
（一）执行力内涵
执行力最初起源于工商管理领域，但不等同于执行。执行是机械地实施政策计划中规定的事项，而执行力是组织完成任务的能力，强调一整套行为和技术体系，是连接企业的决策与具体目标间的桥梁，能够影响企业目标是够顺利实现。
政府执行力是有效推行和落实既定政策的实际能力，是“工具理性”和“价值理性”的结合。一般情况下，在接收到上级指示后，政府及其行政人员会对具体执行任务和目标进行准确理解，在此基础上合理设计方案，调用人财物、信息、制度等方面的资源，从而有效落实执行任务，达成既定执行目标。
（二）执行力的必要性
美国政策学者艾利森（G Alison）曾指出有效的执行是主要决定了一项工作的完成情况，强调现代社会更需要的是执行型的领导者。一方面，从应然层面上分析，加强政府执行力建设是当前迫切的政治任务，是提升政府执行力的必然性要求，特别是在当前服务型政府下从以政府为中心的管理向以公民为中心的服务的转变下，否则会产生大量沉没成本。另一方面，从实然角度分析，当前有很多我国基层政府部门执行不力导致政策失败的例子，导致行政资源浪费和效率低下等问题。
二、执行不力现象
（一）消极执行
消极执行体现为一种等待观望的态度，缺乏积极性，没有突破困难的勇气，将执行困难无限放大，表现强烈畏难情绪。比如认为生态文明建设是一项“无限期工程”，只是因为短期内看不到成效，无法打造政绩工程，而走向消极无为的极端，一味将“绿水青山就是金山银山”的口号挂在嘴边，只做‘传声筒’，没有做出任何的实际行动。有些基层领导干部甚至产生“妄自菲薄”的心理，认为自身的执行能力和财政资源都是相当有限的，难以应对和满足各项要求。
（二）简化执行
简化执行主要体现为避重就轻，重“硬”轻“软”。比如党的十九大所提出的乡村振兴战略，要求实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，做到统筹发展，但是很多基层干部只是一味的去提高农民收入水平，理解片面，只是注重看得见的硬性建设，而对于农民文化素质、乡村风气等软件建设重视远远不够，简单片面地理解上级政府的要求。
（三）机械执行
机械执行是指生搬硬套而缺乏创新的执行方式与态度。当前我国一些基层政府在执行过程中依然照本宣科，或是习惯于简单复制和模仿其它地区的成功做法和经验，难以真正形成一个有自身特色且切实有效的发展模式。党的十九大明确提出要把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，而作为打好脱贫攻坚战的中坚力量、政策执行末梢的关键力量，基层扶贫干部的工作表现直接决定着脱贫工作的成败。为了在规定时间内顺利实现目标，层层分解、层层下派任务的压力型模式导致很多基层干部在缺乏走访、定点监测、调查的前提下，就将扶贫物资和资源随意发放，未能根据当地和贫困户的实际需要开展“过筛式”和“一对一”帮扶，最终造成数字脱贫、虚假脱贫。
三、执行不力原因分析
关于执行过程中的执行不力原因，本文主要借助是史密斯模型从主观和客观两个方面分析。一是从执行主体方面来看，基层领导干部的执行力取决于动机、素质和理念；二是从执行环境来看，要深化体制方面的改革，相互配合才能保证执行到位。
（一）执行主体自利性
作为公共利益的代表，政府一直被要求保持公共性，政府组织及其行政人员更被认为是应具备特殊道德要求的“公共人”。但根据动机理论，基于利益本位主义，领导干部不是纯粹意义上的“公共人”，并非超然于自身利益之外。因此，美国经济学家詹姆斯•M•布坎南创立的公共选择理论，将经济领域的“经济人”假设引入到政治领域中分析政府行为。如果政府及其行政人员过分重视和追求自身的利益，在执行中掺杂复杂的投机心理和功利计算，一味利用手中权力影响力和强制力为自己谋福，会导致严重的执行不力。
（二）缺乏理论和能力素质
有些基层领导干部的理论素养不够，未经历过系统的理论学习，缺乏对习近平新时代特色社会主义思想的深刻理解，会导致政策认知存在障碍，缺乏政策认同度，无法将丰富的政策内容分解为不同的政策目标，缺乏将其转化为具体目标的能力。特别是一些落后地区的领导干部缺乏政策执行相关的基础知识和相关的执行经验，没有实际操作和组织沟通协调能力，无法有效应对政策执行过程中出现的问题。
（三）理念僵化
受传统文化影响，当前一些基层政府“官本位”思想仍很严重，工作动机是 “向上看”，使得作为服务对象的民众需求被长期忽略，只是一味求稳地开展“弹性执行”，导致“官”“民”之间界限分明。特别是在绩效评估中往往忽视群众满意度评价，或是只占绩效评估中的较小权重，走得只是形式主义，导致不断流失执行过程中所需要的权威资源和社会资源，很多情况下公众无法参与执行过程，政府部门无法获得社会公众更多理解和支持，最终无法依靠强大的社会关系网取得“事半功倍”的效果。实际上，有些基层政府还没有从“全能政府”中挣脱出来，无法做到充分尊重市场经济和社会发展客观规律，未能将相应领域的执行任务和问题交由市场和社会去承担解决，导致无法集中精力和资源处理“疑难杂症”。
（四）客观体制因素
各种外在因素，如行政体制何执行机制，也都是首先通过对基层政府及其行政人员内在因素起作用，最终导致基层政府执行力问题。一方面，行政体制和条块分割下存在着权力不断收归上级政府所有，而事权不断下放到基层政府的问题，面临“事权下移”和“权力上收”的窘境。特别是在“事权下移”下，基层政府责任加大，管理事务众多。为了减轻负担，一部分本不属于基层政府管理范围内的事项交由基层政府去完成，基层领导干部花费大量时间、精力和力量去应付和完成上级名目繁多的琐碎任务和指标，工作负担重，可谓是“上面千条线，下面一根针”。另一方面，在“压力型体制”下形成的“一票否决”制，往往看中单一指标，缺乏合理的工作激励机制，甚至一些基层行政人员碌碌无为、没有政绩仍一直能够坐稳职位等，基层减负任重而道远。
四、消解基层领导干部执行力问题的措施
（一）把好“总开关”，增强自觉力
习近平强调，要切实解决好世界观、人生观、价值观这个“总开关”问题。要牢固树立正确政绩观，将力戒形式主义官僚主义纳入长效机制，加强务实工作态度。要树立责任意识，带头学习习近平新时代中国特色社会主义思想，形成有益的“头雁效应”，不断对标新时代新任务新要求。
（二）认真学理论，增强思考力。
深化形式主义官僚主义风气的源头治理，持续加强领导干部思想教育，要多读马克思主义经典著作，深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，学习历史和新知识，学深悟透，常学常新，善学善用，积极将上级的决策部署与本地实际相结合。要打造学习型组织，建立完善的教育培训体系，开展学习沙龙和专题讨论会，保持“持续学习”、“终身学习”、“全员学习”、“边工作边学习”的特征。要增强思考力，静下心来思考，从实践中发展问题，做到“知其然”，又“知其所以然”。
（三）树立实干导向，增强落实力
学习的目的是学以致用、以学促干。要树立实干争先的鲜明导向，从“面子上”的工作转向“里子上”的深耕，要重视工作方法的完善，避免“头痛医头、脚痛医脚”式的粗线条改革思维。要对基层政府执行力问题的“病因”进行系统而深入的探视，加强调研统筹，充分利用大数据、云计算等信息化手段加强督查，细化量化目标任务。要不断健全监督机制，实现透明执行。历史经验表明，权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败，既可以通过引进群众参与进行有效监督，他们很渴望参与也是最重要的核心力量，也可以借助媒体报道的形式实现政务信息公开，加强过程监督，使行政权力不被滥用，也有助于构建政府与公民之间信任关系。
（四）深化改革，改善外部体制环境
改善外部体制环境，做到基层减负，治本之策还在于深化改革。要狠刹会风，严防文山会海，摒弃“不开会就是不重视，不发文就是不作为”的陈旧观念，鼓励多到政策落实的一线去“看现场，听民声”。要完善并树立以结果为导向的考核机制，推动更多社会资源、管理权限和民生服务下放到基层，激发真正愿意干事的干部的积极性和创造力，把各项待遇保障落到实处，让基层干部有实实在在的获得感。
五、结论
今年我国脱贫攻坚要全面收官，小康社会要全面建成，现在还要努力克服疫情影响，基层领导干部务必要绷紧弦，既大刀阔斧破除形式主义、官僚主义，又狠抓工作落实，营造崇尚实干、担当作为的浓厚氛围，更好激发制度活力，激活基层经验，强化执行力这个“基本功”。
参考文献：
[1] 丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策[M].北京：人民出版社，2002.
[2] 刘熙瑞.公共管理中的决策与执行[M].北京：中共中央党校出版社，2003.
[3] 俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2015.
[4] 习近平谈治国理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.
作者简介：
徐慧（1993—），女，江苏盐城人，硕士研究生，中共盐城市委党校基层干部培训处助教.